Parte 2 / 3

Del Informe sobre Desarrollo Humano 2003
 

La atención de las políticas mundiales ha de centrarse en aquellos países con mayores desafíos de desarrollo. Sin un cambio de dirección inmediato nunca podrán alcanzar los Objetivos. Teniendo esto en cuenta, este Informe ofrece un nuevo plan de acción centrado principalmente en estos países: el Pacto de Desarrollo del Milenio.

Para lograr un crecimiento sostenible, los países deben conseguir umbrales básicos en varias áreas clave: gobernabilidad, salud, educación, infraestructura y acceso a mercados. Si un país está por debajo del umbral en cualquiera de estas cuestiones, puede fácilmente caer en una "trampa de pobreza".

La mayoría de países de máxima y alta prioridad intentan alcanzar estos umbrales básicos. Sin embargo, tienen que hacer frente a obstáculos estructurales muy arraigados que difícilmente podrán superar por sí mismos. Entre estos obstáculos se encuentran las barreras de acceso a mercados internacionales y niveles de deuda muy elevados; deudas mucho más altas de las que pueden servir, habida cuenta de su capacidad de exportación. Otro obstáculo importante es el tamaño y localización del país. Entre otras limitaciones estructurales relacionadas con la geografía del país cabe destacar la escasa fertilidad de la tierra, su vulnerabilidad a desastres climatológicos o catástrofes naturales y enfermedades endémicas como el paludismo y el VIH/SIDA. No obstante, la geografía no marca el destino. Con las políticas adecuadas, estos problemas se pueden superar. Mejorar las carreteras y las comunicaciones y conseguir una mayor integración con los países vecinos puede aumentar el acceso a los mercados. Las políticas de prevención y de tratamiento pueden, en gran medida, mitigar el impacto de enfermedades pandémicas.

Las mismas condiciones estructurales que llevan a un país a un completo círculo de pobreza, pueden también afectar a grandes grupos dentro de la población de un país, que por lo demás, demuestra ser relativamente próspero. En las regiones remotas del interior de China, por ejemplo, las distancias a los puertos son mucho mayores, la infraestructura mucho más pobre y las condiciones biofísicas mucho mas duras que en las regiones costeras, en las que se ha producido, en los últimos años, el crecimiento más rápido de la historia. Reducir la pobreza en las regiones más pobres requiere políticas nacionales que les reasignen recursos. La mayor prioridad política es incrementar la equidad, y no sólo el crecimiento económico.

Las respuestas de las políticas a las limitaciones estructurales requieren intervenciones simultáneas en varios frentes, así como un aumento del apoyo externo. Seis grupos de políticas pueden ayudar a los países a salir de la trampa de la pobreza:

• Invertir lo antes posible y de manera ambiciosa en educación básica y en salud, fomentando simultáneamente la equidad de género. Estas son condiciones previas al crecimiento económico sostenido. El crecimiento, a su vez, puede generar empleo y aumentar los ingresos, repercutiendo así en mayores beneficios para la educación y la salud.
• Aumentar la productividad de los pequeños agricultores en entornos desfavorables, o sea, de la mayoría de las personas que pasan hambre en el mundo. Una valoración fiable estima que el 70% de las personas más pobres del mundo viven en zonas rurales y dependen de la agricultura.
• Mejorar la infraestructura básica —como puertos, carreteras, energía y comunicaciones— para reducir el costo de hacer negocios y vencer las barreras geográficas.
• Desarrollar una política de desarrollo industrial que fomente las actividades emprendedoras y ayude a la diversificación de la economía, eliminando la dependencia de exportaciones de productos básicos, con un papel activo para la pequeña y mediana empresa.
• Fomentar la gobernabilidad democrática y los derechos humanos para acabar con la discriminación, asegurar la justicia social y promover el bienestar de todas las personas.
• Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y una gestión urbanística sensata de forma que las mejoras en el desarrollo sean duraderas.

Las razones de estas políticas es que para que la economía funcione mejor, es necesario que se solucionen otros asuntos primero. Por ejemplo, es imposible reducir la dependencia de exportaciones de productos básicos si la población activa no puede acceder a la industria manufacturera debido a sus escaso nivel de formación.

La tarea a la que se enfrentan los países de máxima y alta prioridad es demasiado grande para que éstos puedan asumirla por sí mismos, especialmente los países más pobres, que ya tienen que hacer frente a enormes dificultades con unos recursos muy limitados. El Pacto de Desarrollo del Milenio es rotundo en este apartado. Los países más pobres necesitan importantes inyecciones de recursos externos para poder conseguir niveles esenciales de desarrollo humano. Esto, sin embargo, no supone una petición de financiación sin límites por parte de los países ricos. El Pacto también es rotundo al insistir en la necesidad de los países pobres movilicen sus recursos nacionales, refuercen sus políticas e instituciones, luchen contra la corrupción y mejoren la gobernabilidad; medidas esenciales en la consecución del desarrollo sostenible.

Si los países no adoptan planes mucho más ambiciosos para el desarrollo, no podrán alcanzar los Objetivos. A este respecto, el Pacto sostiene que se debería aplicar un nuevo principio. Los gobiernos, tanto de países pobres como de países ricos, así como las instituciones financieras internacionales, deberían empezar por preguntarse cuáles son los recursos necesarios para alcanzar los Objetivos, más que permitir que el avance hacia el desarrollo quede restringido por los recursos limitados que actualmente tienen asignados.

Todos los países —y especialmente los de máxima y alta prioridad— deben determinar sistemáticamente qué es lo que se precisa para alcanzar los Objetivos. Esta determinación debería incluir las iniciativas que puedan tomar los gobiernos de los países pobres, como la movilización de recursos fiscales nacionales, la reasignación del gasto hacia servicios básicos, la búsqueda de financiación y conocimientos expertos privados y la reforma de la gestión económica. Con todo ello, todavía quedarán muchos recursos sin atender, que los gobiernos deberían identificar. Solucionar esta carencia requerirá mayor asistencia técnica y financiera por parte de los países ricos, lo que incluye la financiación de costos corrientes, un alivio de la deuda más amplio, un mejor acceso al mercado y un aumento de la transferencia de tecnologías.

Existe un amplio consenso sobre la necesidad de un marco único para coordinar los esfuerzos de desarrollo, basado en las estrategias para el desarrollo y en los programas de inversión pública del propio país. Para los países de ingresos bajos este marco se encuentra en los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza, ya en funcionamiento en unas dos docenas de países y en fase de implementación en otras dos docenas más. Los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza, al asumir el reto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de una manera más sistemática, necesitan comenzar a preguntar qué es lo que se necesitará para alcanzarlos y evaluar las carencias de recursos y las reformas que han de aplicarse a las políticas.

Más de 1.200 millones de personas —una de cada cinco en todo el mundo— sobrevive con menos de $1 al día. Durante los años 90, la proporción de personas que sufría la pobreza de ingresos extrema descendió de un 30% a un 23%. Sin embargo, teniendo en cuenta el crecimiento de la población mundial, la cifra sólo descendió en 123 millones; una pequeña fracción del progreso necesario para acabar con la pobreza. Si se excluye a China, la cifra de personas que viven en la pobreza extrema en realidad aumentó en 28 millones.

La mayor concentración de pobreza de ingresos se encuentra en Asia Meridional y Oriental, aunque últimamente ambas regiones han logrado progresos importantes. Como se ha señalado, en los 90 China consiguió sacar de la pobreza a 150 millones de personas —el 12% de su población— reduciendo su incidencia a la mitad. Sin embargo, en América Latina y el Caribe, los Estados Árabes, Europa Central y Oriental y en los países subsaharianos aumentó el número de personas con ingresos inferiores a $1 diario.

La ausencia de un crecimiento sostenido se ha convertido en un importante obstáculo para la reducción de la pobreza. En los 90, tan sólo 30 de los 155 países en desarrollo y en transición de los que se disponen datos —aproximadamente uno de cada cinco— alcanzó un crecimiento de ingresos per cápita de más de un 3% anual. Como se ha indicado anteriormente, la media de ingresos descendió en 54 de estos países.

Sin embargo, el crecimiento económico no es suficiente por sí sólo. Éste puede ser implacable o puede reducir la pobreza, dependiendo de la forma en que se desarrolla, de los aspectos estructurales de la economía y de las políticas. La pobreza ha aumentado incluso en algunos países que han alcanzado un crecimiento económico generalizado y, durante las dos últimas décadas, la desigualdad de ingresos se intensificó en 33 de los 66 países en desarrollo de los que se tienen datos. Todos los países —especialmente aquellos que en general progresan adecuadamente pero que poseen afianzadas zonas de pobreza— deberían implementar políticas que fortalezcan los vínculos entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

Las probabilidades de que el crecimiento beneficie a los pobres serán mayores si éste se produce de forma generalizada en lugar de concentrarse en unos pocos sectores o ciertas regiones, si existe una mano de obra intensiva (como en la agricultura o la industria de la confección) en lugar de un capital intensivo (como en la industria petrolífera) y si los ingresos del gobierno se invierten en desarrollo humano (como en servicios sanitarios básicos, educación, nutrición y servicios de suministro de agua y saneamiento), existen mayores probabilidades de que se beneficien los pobres. Las probabilidades de que el crecimiento beneficie a los pobres serán inferiores si éste se produce de forma restringida, si desatiende al desarrollo humano o si discrimina en el suministro de servicios públicos en perjuicio de zonas rurales, ciertas regiones, grupos étnicos o mujeres.

Las políticas públicas que pueden fortalecer las conexiones entre el crecimiento y la reducción de la pobreza incluyen:

• Incrementar el nivel, la eficiencia y la equidad de las inversiones en servicios sanitarios básicos, educación y abastecimiento de agua y saneamiento.
• Ampliar el acceso de los pobres a tierras, créditos, conocimientos prácticos y otros patrimonios económicos.
• Aumentar la productividad y la diversificación del pequeño agricultor.
• Fomentar el crecimiento industrial de mano de obra intensiva que implique a la pequeña y mediana empresa.

Las cifras de personas hambrientas descendieron en casi 20 millones en los años 90. No obstante, si se excluye a China, el número de hambrientos ascendió. En Asia Meridional y África Subsahariana se concentra el mayor número de personas que pasan hambre. En Asia Meridional, el reto que se plantea es la forma de mejorar la distribución de la abundante cantidad de alimentos disponibles. En el África Subsahariana el mayor desafío es el aumento de la productividad agrícola.

Hay muchas acciones públicas que pueden llevarse a cabo para reducir el hambre. Las reservas de existencias, especialmente a nivel local, pueden abastecer al mercado durante situaciones de emergencia por falta de comida; reduciendo así la volatilidad de los precios. Muchos países, como China y la India, cuentan con estos sistemas. Las reservas de existencias alimentarias pueden resultar especialmente importantes para los países sin litoral susceptibles a sequías.

Además, muchos hambrientos son personas que carecen de tierras o de una tenencia segura. Se necesita una reforma agraria que proporcione a los pobres en entornos rurales un acceso seguro a la tierra. En el África Subsahariana y en Asia Meridional, son las mujeres las que producen una gran parte de los alimentos y, sin embargo, no tienen un acceso seguro a la tierra.

También es necesario abordar el problema de la baja productividad agrícola, especialmente en regiones ecológicas marginadas con suelos de escasa fertilidad y gran variabilidad climatológica. Los grandes logros conseguidos por la revolución verde han dejado estas zonas de lado. Se plantea así la necesidad de una revolución doblemente verde; una que aumente la productividad y que mejore la sostenibilidad ambiental. Es necesario aumentar las inversiones en investigación y desarrollar mejores tecnologías y difundirlas a través de servicios de divulgación. También se precisan inversiones en infraestructuras, como en carreteras y en sistemas de almacenaje. Sin embargo, tanto las inversiones públicas como el apoyo de los donantes a la agricultura han ido descendiendo durante las últimas décadas.

Los aranceles sobre las importaciones protegen a los mercados de los países ricos y reducen los incentivos a los agricultores de los países pobres para invertir en agricultura, lo que contribuiría a una mayor seguridad alimentaria sostenible. Las fuertes subvenciones concedidas en los países ricos también reducen los incentivos para invertir en la seguridad alimentaria a largo plazo, a pesar de que esto pueda beneficiar a los importadores netos de alimentos.

En todas las regiones en desarrollo, más del 80% de los niños están matriculados en la escuela primaria. Sin embargo, alrededor de 115 millones de niños no están escolarizados y el número de matriculaciones en el África Subsahariana (57%) y, lamentablemente, en Asia Meridional es muy bajo (84%). Una vez inscritos, tan sólo existe una posibilidad entre tres de que un niño finalice la escuela primaria en África. A esto hay que añadir que uno de cada seis adultos en el mundo es analfabeto y la brecha de género persiste, ya que unas tres quintas partes de los 115 millones de niños sin escolarizar son niñas, y dos tercios de los 876 millones de analfabetos adultos son mujeres.

La falta de educación priva a las personas de una vida plena. También priva a la sociedad de la base necesaria para un desarrollo sostenible, puesto que la educación es fundamental para mejorar la salud, la nutrición y la productividad. Por consiguiente, el Objetivo de la educación es crucial para alcanzar los demás Objetivos.

En la mayoría de los países, la provisión de educación básica es muy poco equitativa; el 20% de las personas más pobres reciben mucho menos del 20% del gasto público, mientras que el 20% de las personas más ricas consiguen mucho más. Además, la educación primaria recibe mucha menos financiación por estudiante que la secundaria y la educación superior. Esta situación también discrimina a los pobres puesto que la educación básica es la que más les beneficia.

Los gastos domésticos destinados a la educación, como los gastos de matrícula y los uniformes, tampoco favorecen la matriculación, especialmente entre las familias más pobres. Las matriculaciones aumentaron enormemente en Kenya, Malawi y Uganda cuando se eliminaron estos gastos. Un sistema equitativo también conduce a unos mejores resultados: los países con un buen desempeño en educación tienden a invertir más en los hogares más pobres y en la educación primaria.

Los países que han acabado con las desigualdades de género en la educación muestran cómo es posible animar a los padres a que envíen a sus hijas a la escuela: instalando escuelas cerca de los hogares, reduciendo los gastos diarios al mínimo, planificando los horarios de las clases de manera que se puedan compaginar con las tareas domésticas y contratando profesorado femenino (que proporcione a los padres una sensación de seguridad). Los países que han alcanzado grandes logros y que han conseguido acabar con las diferencias de género tienen un mayor porcentaje de profesoras que los promedios regionales.

Existen ineficiencias de tipo operativo en muchos sistemas escolares, con muchos niños que repiten curso o abandonan la escuela. En los países donde se hablan varios idiomas, la enseñanza en la lengua materna durante los primeros años mejora de forma extraordinaria la experiencia de aprendizaje. Los programas de alimentación de las escuelas también contribuyen a la escolarización de niños y a su permanencia en las escuelas; los niños que pasan hambre no pueden aprender. Los programas de educación en la primera infancia preparan a los niños para su integración en la escuela, especialmente a aquellos que pertenecen a la primera generación de escolarizados dentro de sus familias.

Un desafío de enormes proporciones en países con un bajo número de matriculaciones es el de gestionar los costos corrientes para que se consiga un mayor equilibrio entre los salarios de los profesores, que suelen suponer un 90% o más de los gastos corrientes, y otro tipo de gastos, como los libros de texto. La baja inversión afecta especialmente a los pobres ya que la élite y los grupos poderosos tienden a hacerse con una parte desproporcionada de unos presupuestos que son pequeños. El hecho de que los presupuestos sean restringidos dificulta, asimismo, la implementación de reformas. Conseguir una mayor equidad o eficiencia es más fácil cuando crecen los recursos educativos.

Lo que agrava el problema de los recursos es la reducción de la ayuda de los donantes para la educación. En los años 90, la ayuda descendió en un 30% en términos reales, a $4.700 millones, de los cuales tan sólo $1.500 millones estaban dirigidos a educación. Además es bastante común que los

donantes financien equipos y otras inversiones de capital, en lugar de financiar libros de texto, salarios de profesores y otros gastos de explotación. Es aquí donde se encuentran los auténticos cuellos de botella.

Es en la provisión y la financiación donde el sector privado debe hacer más por la educación secundaria y superior. Es necesario que los gobiernos animen a las ONG y al sector privado para que amplíen el suministro, al tiempo que mantienen el control sobre las normas y sobre la centralización de la información sobre el número y la calidad de las escuelas privadas. En un contexto donde los recursos son limitados, conseguir equidad y eficiencia requiere que las subvenciones públicas para la escuela primaria privada no se hagan a expensas de una educación básica para los pobres.

Normalmente, los países se pueden permitir invertir más en educación a medida que su economía crece. Sin embargo, los países más pobres necesitan gastar más en educación para poder salir de las trampas de la pobreza pero carecen de recursos suficientes para realizar esas inversiones básicas.