Resumen
El Secretario General de las Naciones
Unidas, Kofi Annan, en el discurso que pronunció en la Asamblea General en
septiembre de 2003, advirtió a los Estados Miembros que las Naciones
Unidas habían llegado a una encrucijada en el camino. Podían ponerse a la
altura de las circunstancias y conjurar las nuevas amenazas o correr el
riesgo de ir desapareciendo en vista de la discordia cada vez mayor entre
los Estados y de su actuación unilateral. El Secretario General estableció
el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio a fin
de que formulara nuevas ideas acerca del tipo de normas e instituciones
que necesitaban las Naciones Unidas para ser eficaces en el siglo XXI. El
Grupo, en su informe, enuncia una visión nueva y audaz de la seguridad
colectiva para el siglo XXI. Vivimos en un mundo de amenazas nuevas e
incipientes que no podían haberse previsto cuando se fundaron las Naciones
Unidas en 1945, como el terrorismo nuclear y el colapso del Estado por una
combinación fatídica de pobreza, enfermedad y guerra civil.
En el mundo de hoy la amenaza contra uno es una amenaza contra todos. La
globalización significa que un gran ataque terrorista en cualquier lugar
del mundo industrial tendría consecuencias devastadoras para el bienestar
de millones de personas en el mundo en desarrollo. Cualquiera de los 700
millones de pasajeros internacionales que vuelan en líneas aéreas cada año
puede, sin saberlo, ser portadores de una enfermedad infecciosa letal. La
disminución de la capacidad del Estado en cualquier parte del mundo
debilita la protección de todos contra amenazas transnacionales tales como
el terrorismo y la delincuencia organizada. Cada Estado necesita de la
cooperación internacional para su seguridad.
Hay seis grupos de amenazas que deben preocupar al mundo en estos días
y en los próximos decenios:
- Guerras entre Estados;
- Violencia dentro del Estado, con inclusión de guerras civiles,
abusos en gran escala de los derechos humanos y genocidio;
- Pobreza, enfermedades infecciosas y degradación del medio ambiente;
- Armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas;
- Terrorismo; y
- Delincuencia transnacional organizada.
El lado positivo es que las Naciones
Unidas y nuestras instituciones de seguridad colectiva han demostrado que
pueden funcionar. El número de guerras civiles que terminaron mediante
negociación en los quince últimos años fue mayor que en los 200
anteriores. En los años sesenta eran muchos los que creían que para
nuestros días entre 15 y 25 Estados poseerían armas nucleares; el Tratado
sobre la no proliferación nuclear ha servido para prevenirlo. La
Organización Mundial de la Salud ayudó a contener la propagación del SARS
antes de que matara a decenas de miles o incluso más personas.
Sin embargo, estos logros pueden revertirse y se corre un verdadero
peligro de que así ocurra a menos que actuemos con rapidez para afianzar a
las Naciones Unidas de manera que en el futuro responda con eficacia a
toda la variedad de amenazas a que hacemos frente.
Normas de prevención
Para hacer frente al problema de las amenazas en nuestros días hay que
embarcarse resueltamente por la vía de la prevención; las consecuencias de
dejar que amenazas latentes se hagan manifiestas o de dejar que amenazas
que ya existen se propaguen son demasiado graves.
El desarrollo tiene que ser la primera línea de defensa para un sistema de
seguridad colectiva que se tome la prevención en serio. Combatir la
pobreza no sólo salvará millones de vidas sino que afianzará también la
capacidad de los Estados para combatir el terrorismo, la delincuencia
organizada y la proliferación. El desarrollo significa mayor seguridad
para todos. Existe un marco internacional convenido en cuanto a la forma
de alcanzar esas metas, enunciado en la Declaración del Milenio y el
Consenso de Monterrey, pero su puesta en práctica no avanza.
La seguridad biológica debe ocupar un lugar primordial en la prevención.
La reacción internacional ante el VIH/SIDA fue terriblemente tardía y
vergonzosamente mal financiada. Tenemos que contener y hacer regresar esta
pandemia con urgencia. Pero también habrá que hacer más. Nuestro sistema
mundial de salud pública se ha deteriorado y no está en condiciones de
protegernos contra enfermedades infecciosas fatales que ya existen o están
apareciendo. En el informe se recomienda una importante iniciativa
destinada a formar capacidad en materia de salud pública en todo el mundo
en desarrollo en los planos local y nacional. Ello no sólo reportará
beneficios directos para la prevención y el tratamiento de enfermedades en
el propio mundo en desarrollo, sino que también servirá de base para una
eficaz defensa mundial contra el bioterrorismo y terribles brotes
epidémicos naturales.
Prevenir la guerra dentro de un Estado y entre Estados redunda también en
interés colectivo de todos. Las Naciones Unidas, para funcionar mejor en
el futuro, tendrán que incrementar realmente su capacidad en materia de
mediación y diplomacia preventiva. Habrá que aprovechar la base que
significa la labor realizada por organizaciones regionales en la
formulación de sólidas normas para proteger a los gobiernos contra
derrocamientos inconstitucionales y para proteger los derechos de las
minorías y habrá que cooperar para encontrar nuevos medios de regular la
ordenación de los recursos naturales, porque la competencia en pos de
estos recursos suele dar lugar a conflictos.
Para un mundo más seguro es indispensable prevenir la propagación y
utilización de armas nucleares, biológicas y químicas. Esto significa
reducir más la demanda de estas armas y controlar la oferta de material
para producirla. Significa cumplir los compromisos que se han contraído en
tratados vigentes, incluido el de celebrar negociaciones, y significa
hacer cumplir los acuerdos internacionales. En el informe se enuncian
recomendaciones concretas destinadas a crear incentivos a fin de que los
Estados se abstengan de desarrollar capacidad para enriquecer uranio y
para el reprocesamiento. Se exhorta a entablar negociaciones para un nuevo
acuerdo que permita al Organismo Internacional de Energía Atómica actuar
de garante respecto del abastecimiento de material fisionable a civiles a
precios de mercado y se insta a los gobiernos a suspender voluntariamente,
por un plazo prefijado, la construcción de nuevas instalaciones para el
enriquecimiento y reprocesamiento de uranio, mientras los actuales
abastecedores, por su parte, garantizarán la oferta de material
fisionable.
El terrorismo es una amenaza para todos los Estados y para las Naciones
Unidas en su conjunto. Esta amenaza tiene nuevos aspectos, que incluyen la
aparición de una red terrorista mundial y las posibilidades de utilización
de armas nucleares, biológicas o químicas para fines de terrorismo, que
requieren nuevas respuestas. Las Naciones Unidas no han hecho todo lo que
pueden hacer y en el informe se insta a que establezcan una estrategia de
lucha contra el terrorismo que respete los derechos humanos y el Estado de
derecho. Esa estrategia debe comprender medidas coercitivas cuando sean
necesarias y crear nuevos instrumentos para ayudar a los Estados a
conjurar esta amenaza en el plano interno.
El informe enuncia una clara definición del terrorismo, sostiene que no
admite justificación en circunstancia alguna y exhorta a la Asamblea
General de las Naciones Unidas a superar sus divisiones y concertar por
fin un convenio general sobre el terrorismo.
La propagación de la delincuencia transnacional organizada hace crecer el
riesgo de todas las demás amenazas. Los terroristas utilizan los grupos
delictivos organizados para desplazar dinero, hombres y materiales por
todo el mundo. Gobiernos y rebeldes venden recursos naturales por conducto
de grupos delictivos para financiar guerras. La corrupción debilita la
capacidad del Estado para afianzar el imperio de la ley. Es esencial
luchar contra la delincuencia organizada a fin de ayudar a los Estados a
formar capacidad para ejercer sus obligaciones soberanas y para combatir
la horrible trata de seres humanos.
La respuesta a las amenazas
Naturalmente la prevención a veces no da frutos y en ciertas ocasiones
habrá que hacer frente a las amenazas por medios militares.
La Carta de las Naciones Unidas establece un claro marco para el uso de la
fuerza. Los Estados tienen un derecho inmanente a la legítima defensa,
consagrado en el Artículo 51. El derecho internacional consuetudinario,
establecido de larga data, pone de manifiesto que los Estados pueden
proceder a una acción militar a condición de que el ataque amenazado sea
inminente, no haya otro medio de evitarlo y la acción sea proporcionada.
El Consejo de Seguridad tiene autoridad para actuar a título preventivo,
pero pocas veces lo ha hecho. El Consejo de Seguridad tendrá que estar
mucho más dispuesto a adoptar en el futuro una actitud más proactiva y
adoptar medidas resueltas con más antelación. Los Estados que temen que se
materialice una amenaza distante tienen la obligación de señalarlo al
Consejo de Seguridad.
El informe enuncia la norma que se está imponiendo de la responsabilidad
de proteger a los civiles de la violencia en gran escala, responsabilidad
que recae primordialmente sobre las autoridades nacionales. Si el Estado
no protege a su población civil recae entonces sobre la comunidad
internacional la responsabilidad de actuar mediante operaciones
humanitarias, misiones de observación, la presión diplomática y el uso de
la fuerza, de ser necesario, aunque únicamente como último recurso. En
caso de conflicto o de empleo de la fuerza ello entraña también un claro
compromiso internacional de reconstruir sociedades destruidas.
El despliegue de fuerzas militares para el mantenimiento y para la
imposición de la paz ha resultado ser un útil instrumento para poner fin a
la guerra y preservar la seguridad de un Estado una vez terminada la
guerra. Sin embargo, la oferta total en el mundo de personal disponible
para el mantenimiento de la paz es peligrosamente baja. Simplemente para
mantener la paz en los conflictos actuales habría prácticamente que
duplicar el número de efectivos destinados a ese fin en todo el mundo.
Incumbe a los Estados desarrollados la obligación particular de esforzarse
más por convertir sus ejércitos en unidades aptas para ser desplegadas en
operaciones de paz y, para superar las dificultades en el futuro, un mayor
número de Estados tendrá que tener contingentes de reserva para fines de
las Naciones Unidas y mantener disponible capacidad de transporte aéreo y
capacidad estratégica de desplazamiento de otra índole para ayudar en
operaciones de la paz.
Cuando termina la guerra se hace esencial consolidar la paz después del
conflicto. Las Naciones Unidas con frecuencia han prestado muy poca
atención y dedicado muy pocos recursos a este problema fundamental. Para
consolidar la paz se requiere el despliegue de efectivos de mantenimiento
de la paz con el mandato adecuado y con suficiente capacidad para disuadir
a quienes quieran oponerse; se necesitan también fondos para
desmovilización y desarme incorporados en los presupuestos para el
mantenimiento de la paz y un nuevo fondo fiduciario para enjugar déficit
críticos en la rehabilitación y reinserción de combatientes y otras tareas
iniciales de reconstrucción y hay que prestar especial atención a la
formación de capacidad institucional del Estado, especialmente en el campo
del imperio de la ley. Desempeñar bien este cometido debería constituir
una función central de las Naciones Unidas.
Unas Naciones Unidas para el siglo XXI
Para hacer frente a estos problemas las Naciones Unidas necesitan que sus
actuales instituciones funcionen mejor y ello significa revitalizar la
Asamblea General y el Consejo Económico y Social, cerciorarse de que
desempeñen las funciones que les fueron asignadas y restablecer la
credibilidad de la Comisión de Derechos Humanos.
Significa también aumentar la credibilidad y eficacia del Consejo de
Seguridad haciendo que su composición refleje mejor la realidad del mundo
de hoy. El informe enuncia principios para la reforma y dos modelos para
materializarla, una con nuevos miembros permanentes sin veto y otra con
nuevos puestos por períodos renovables de cuatro años. Según el informe,
las reformas deberían revisarse en 2020.
También es necesario crear nuevas instituciones para hacer frente a nuevos
problemas. El informe recomienda que se establezca una comisión para la
consolidación de la paz, un nuevo mecanismo en las Naciones Unidas, en que
tendrían participación el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y
Social, donantes y autoridades nacionales. Una comisión de esa índole,
trabajando en estrecha cooperación con organizaciones regionales y las
instituciones financieras internacionales, podría colmar una
importantísima laguna en el sentido de prestar la atención necesaria a los
países que salen de un conflicto. Fuera de las Naciones Unidas, un foro en
que se congregaran los jefes de Estado de los 20 países más grandes,
desarrollados y en desarrollo, serviría a los efectos de una gestión
coherente de la política internacional en materia monetaria, financiera,
comercial y de desarrollo.
Una mejor colaboración con las organizaciones regionales es también
esencial y el informe enuncia una serie de principios que rigen una
alianza más estructurada entre ellas y las Naciones Unidas.
En el informe se recomienda reforzar la función crítica que cabe al
Secretario General en cuanto a la paz y la seguridad. El Secretario
General, para actuar con mayor eficacia, debería tener mucha más latitud
para administrar la Secretaría y se exigiría al mismo tiempo que rindiera
cuenta de esa administración. Necesita también más apoyo para su función
de mediación y mayores posibilidades de configurar una estrategia efectiva
para la consolidación de la paz. Actualmente hay un Vicesecretario
General; si se creara un segundo puesto de vicesecretario general
encargado de cuestiones de paz y de seguridad, el Secretario General
tendría capacidad para supervisar las funciones sociales, económicas y de
desarrollo de las Naciones Unidas y sus muchas funciones respecto de la
paz y la seguridad.
Lo que queda por hacer
El informe constituye el inicio y no el fin de un proceso. El año 2005
constituirá una ocasión crucial para que los Estados Miembros discutan y
amplíen las recomendaciones del informe, algunas de las cuales serán
examinadas en una cumbre de jefes de Estado. En todo caso, para construir
un mundo más seguro se necesita mucho más que un informe o una conferencia
en la cumbre. Se necesitarán recursos compatibles con la escala de los
problemas que nos esperan, compromisos sostenidos y a largo plazo y, por
sobre todas las cosas, liderazgo dentro de los Estados y entre ellos.
