Año 2005 Vol.  III

 Dimensiones de la pobreza y políticas desde una perspectiva de género

Comunicación

Irma Arraigada

Parte 2 / 2

  III Las políticas ante la pobreza

La evolución y reformas del Estado en América Latina durante el decenio de 1990 desembocaron en una reducción de su tamaño y de sus funciones. Esto se debió al incremento de los procesos de privatización de empresas públicas; cambios en las funciones estatales, al perder el Estado el papel de productor de bienes y servicios; creciente descentralización de los servicios y también de los recursos; aparición de nuevos actores en las políticas públicas no estatales, donde los organismos no gubernamentales adquieren presencia en la entrega de servicios públicos y promueven la participación y el control comunitarios. En ese marco, también cambiaron los enfoques orientados a superar la pobreza, lo que se tradujo en más recursos, nuevas instituciones y programas, modalidades de gestión de las políticas y programas más descentralizados y participativos y con mayor injerencia de la sociedad civil, y la aplicación de nuevos instrumentos de asignación de recursos (Raczynski, 2003). En síntesis, hacia la década del 2000, junto con un aumento en los niveles de pobreza de la población, aparecen nuevas formas de gestión pública que reorientan los esfuerzos estatales hacia programas encaminados a disminuir la pobreza, en especial la extrema pobreza.

El concepto de pobreza no es nuevo en la historia. Ya a mediados del siglo XVI, en Inglaterra se propusieron leyes para combatirla (the English poor laws, dictadas en 1563, 1572, 1576, 1597 y 1601, en el período isabelino) por diversas razones: la primera, por las circunstancias económicas y por la presión de la población; luego, por cambios en la concepción (basada en el puritanismo y el protestantismo) de lo que los gobiernos podían y debían hacer a favor de los pobres y, por último, por la ambición política de controlar a quienes las elites consideraban súbditos "inferiores" (Dieterlen, 2003). Lo que es relativamente nuevo es la idea de que el Estado (así como los organismos internacionales y los organismos no gubernamentales) deben intervenir de manera continuada y sistemática para mejorar la situación de quienes viven en la pobreza y en la extrema pobreza. Más nueva aún es la comprobación de que las causas de la pobreza y la situación de pobreza misma son diferentes para mujeres y hombres y que, por lo tanto, se necesitan políticas y programas que consideren las diferencias de género en los procesos que originan y mantienen las situaciones de pobreza.

Los modelos explicativos y la forma de medir la pobreza también definen políticas para enfrentarla. Si se mide la pobreza en función de situaciones de carencia y por el método del ingreso, la consecuencia más frecuente es que se actúe sobre las carencias mediante transferencias de subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, pavimentación de calles, saneamiento, provisión de servicios en las áreas de educación y salud, otorgamiento de créditos bajo condiciones especiales, y otras medidas compensatorias de corto plazo (Raczynski, 2003). En cambio, las propuestas que se realizaron en la década de 1960 para disminuir la marginalidad consideraban la provisión de infraestructura urbana, la organización de los grupos marginales y la incorporación al mercado laboral como los mecanismos centrales que ayudarían a esta población a integrarse social y económicamente. Las políticas diseñadas en esa época para reducir la desigualdad social incluían redistribución de recursos por la vía impositiva y políticas sociales y económicas redistributivas, como la asignación diferenciada de recursos a la educación básica en salud y educación y las políticas de discriminación positiva a favor de individuos y grupos desfavorecidos (Raczynski, 2003).

En lo que se refiere a la discriminación por género y por etnia, las políticas propuestas en ambos casos apuntan a políticas afirmativas que favorezcan a las mujeres y a las etnias en situación más desmedrada y a políticas de deconstrucción cultural que tiendan a disminuir los prejuicios valorativos respecto de esos grupos (cuadro 2).

Cuadro 2 Conceptos y propuestas relacionados con la pobreza

Fuente: Elaboración de la autora

Antes de elaborar políticas sobre pobreza es importante hacer una precisión. Conviene distinguir entre, por un lado, las políticas de reducción de la pobreza, que aluden a las causas del fenómeno y a su corrección, y que se relacionan con la gestión macroeconómica, las regulaciones y las políticas institucionales para generar un desarrollo equitativo y evitar las crisis y la desigualdad y, por otro, las políticas de alivio y enfrentamiento (protección social) de la pobreza, que apuntan a disminuir el riesgo social en situaciones de crisis, es decir, buscan atenuar las consecuencias en las diversas manifestaciones de la pobreza. Entre las políticas para reducir la pobreza se pueden distinguir las orientadas a establecer derechos económicos y sociales; entre las de alivio y enfrentamiento de la pobreza se pueden incluir las de carácter compensatorio (de asistencia social) y las orientadas a proporcionar bienes y servicios sectoriales a grupos de población focalizados.

1. Diversos enfoques de la pobreza de género

La agenda de políticas públicas de los gobiernos y de los organismos internacionales muestra una gran diversidad de enfoques ante la pobreza y el género, los que han sido aplicados por separado o combinadamente a lo largo de las tres últimas décadas y se sintetizan a continuación:3

1. Enfoque asistencial: Incluye programas específicos para las mujeres pobres, como "grupo vulnerable". Plantea un apoyo a las mujeres teniendo en cuenta sólo sus funciones reproductivas, como esposas y amas de casa. Se aplicó de manera más generalizada en los decenios de 1970 y 1980, pero existen remanentes de él en algunos programas actuales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA).

2. Enfoque basado en la eficiencia: Sostiene que para lograr un mayor desarrollo sería más eficiente considerar al conjunto de la población, hombres y mujeres, en tanto personas disponibles para el mercado de trabajo, o, en una versión más elitista, por el aporte económico que la incorporación de las mujeres educadas, en su calidad de recurso humano altamente calificado, puede hacer a la economía. Lo aplican el Banco Mundial, el BID, la CEPAL, la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

3. Enfoque basado en la equidad: Plantea que mejorar la situación de las mujeres pobres contribuiría a la equidad, puesto que hay una incidencia mayor de pobreza en los hogares encabezados por mujeres, que las mujeres reciben salarios más bajos y que su inserción laboral es precaria y segmentada, lo cual se traduce en una mala calidad de vida y dificulta el logro de equidad. Está presente en los estudios de la CEPAL y la OIT.

4. Enfoque basado en el empoderamiento, el ejercicio de la ciudadanía social y la toma de decisiones: Según este enfoque, relativamente reciente, para que los programas dirigidos a las mujeres y otros grupos (etnias, clases) sean mejores y más eficientes hay que comprometer en su elaboración y ejecución a los propios afectados, reforzando sus capacidades mediante la organización, el mejoramiento de la autoestima, el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales, para que puedan ejercer plenamente su ciudadanía y tomar decisiones en los planos individual, familiar y social. Lo utilizan el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la CEPAL, el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD).

Este último enfoque hace hincapié en la promoción de políticas para superar la pobreza que tomen en cuenta todos los factores que causan la pobreza, desde los más personales —falta de autoestima y autonomía, así como la violencia que se ejerce sobre las mujeres— hasta los de carácter social y económico, como el acceso al empleo, la salud, la educación y los servicios técnico-financieros. Para ello propone comprometer en la elaboración y ejecución de estas políticas a los propios afectados y a actores estatales, sindicales y empresariales, y asigna un importante papel a los nuevos criterios de empoderamiento y capital social.

Entre las políticas orientadas a eliminar las desigualdades basadas en el género se encuentran, a su vez, dos conjuntos importantes: las políticas de reconocimiento de las diferencias y las políticas de redistribución, entre las cuales se hallan las de igualdad de oportunidades (Fraser, 1998 y 2000). Las políticas de reconocimiento, que Fraser denomina modelo de la identidad, se refieren a las políticas de reconocimiento de identidades injustamente desvalorizadas. Las de redistribución, en cambio, buscan una transformación o reforma socioeconómica para la solución de la injusticias de género y de etnia.

Las políticas de igualdad de oportunidades se han generalizado en el plano internacional. La igualdad de oportunidades en la tradición política liberal clásica implica que todos los individuos han de tener la misma oportunidad y que las desigualdades que se producen se deben a los distintos méritos que tienen las personas. Es decir, todos han podido utilizar las mismas oportunidades, pero como son diferentes, algunos son más capaces que otros, por lo que terminan siendo desiguales. Existen, por lo tanto, desigualdades injustas que deben ser corregidas, cuando no se ha tenido en el punto de partida las mismas oportunidades, y desigualdades que sólo expresan diferencias de mérito y que son legítimas. Con el propósito de corregir las desigualdades ilegítimas se han diseñado acciones afirmativas destinadas a establecer la igualdad de oportunidades en el punto de partida (Astelarra, 2003).

Sin embargo, como la igualdad de oportunidades de inicio no produce igualdad de resultados, desde una perspectiva democrática se hace hincapié en crear las condiciones sociales para una verdadera igualdad de oportunidades. Pero aunque se partiera de una situación inicial igualitaria, la retribución desigual tendería a perpetuarse de una generación a otra mediante las "herencias" y "sesgos de género", afectando así la igualdad de condiciones y oportunidades de las mujeres.

Las políticas de reconocimiento hacen hincapié en temas relativos a la identidad que define a los grupos discriminados. Su esfuerzo se orienta a que la cultura dominante reconozca los derechos propios de esos grupos. Una de las principales críticas a este enfoque es que podría tender a estigmatizar a tales grupos, al centrarse en la mantención de una identidad que los mantiene segregados de los demás.

Según Fraser, las políticas de reconocimiento y las de redistribución no se excluyen mutuamente.

2. La interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género

Las políticas sobre la pobreza con una perspectiva de género cruzan dos grupos importantes de políticas establecidas y puestas en marcha desde hace varias décadas en América Latina: las orientadas a eliminar las desigualdades de género y las dirigidas a disminuir la pobreza.

Al cruzar estos dos grupos se obtiene un conjunto posible de políticas destinadas a reducir la pobreza de género, con orientaciones muy dispares. El despliegue de acciones, proyectos y programas diseñados para disminuir la pobreza de género origina cuatro tipos de políticas combinadas (cuadro 3).

Cuadro 3. Políticas contra la pobreza, con una perspectiva de género

Fuente: Elaboración propia

En el conjunto posible de políticas que se han aplicado hasta el momento podemos distinguir cuatro tipos, cuyos rasgos más estilizados se indican a continuación:

1. Políticas universales ciegas al género. Son las políticas que no distinguen entre hombres y mujeres. Se las aplicó en diversos sectores sociales, como la educación y el empleo, con el resultado de perpetuar las desigualdades de género.

2. Políticas redistributivas y compensatorias "económicas". Este tipo de políticas se puso en marcha con sesgo más redistributivo en la década de 1960, y más compensatorio y asistencialista frente a la pobreza en el decenio de 1980. Se ha reflejado en muchos programas para las mujeres jefas de hogar que con diversos grados de éxito se han ejecutado en la región. Hacia la década de 1990, los programas dedicados a la pobreza extrema incorporaron una focalización territorial más precisa y una ejecución más descentralizada, con transferencias monetarias dirigidas principalmente a las madres, pero no han modificado la visión de las mujeres en general y de las madres en particular como personas al servicio de otros, ni se han relacionado nítidamente con las políticas sectoriales.

3. Políticas de derechos y reconocimiento cultural. Son políticas más recientes —se han aplicado a partir del decenio de 1990— y tienen como objetivo que se reconozcan los derechos de los grupos excluidos, entre ellos las mujeres. Incluyen principalmente medidas legislativas orientadas a la equidad de género.

4. Políticas de redistribución y de derechos económicos sociales y culturales. A este conjunto se le denomina "casillero vacío", puesto que se trata de políticas para el futuro que no han sido aplicadas en país alguno. Si bien su diseño requiere un equilibrio cuidadoso, no son incompatibles entre ellas, y necesitan voluntad y consenso políticos más vigorosos para su puesta en marcha y ejecución. En especial, estas políticas debieran brindar más autonomía y poder a las mujeres, modificando el desequilibrio de género existente y flexibilizando los roles de género con miras a acrecentar las opciones de hombres y mujeres.

En cuanto al diseño de las políticas sociales, la heterogeneidad de la pobreza obliga a elaborar políticas que sean universales y al mismo tiempo selectivas y orientadas a grupos específicos. No es el mismo tipo de pobreza el de una mujer pobre que es madre adolescente y el de una mujer viuda sin ingresos propios, así como serán diferentes sus necesidades, sus potencialidades y los programas y políticas que deberán formularse para ellas.

Si se considera la pobreza como un proceso que va más allá de una fotografía instantánea (Kabeer, 1998b), queda en claro la importancia de formular políticas heterogéneas, flexibles y adecuadas para encarar las situaciones cada vez más diversas y cambiantes por las que atraviesa la población pobre y para el tránsito continuo de la población entre etapas de bienestar, pobreza e indigencia.

Las políticas orientadas a reducir la pobreza desde una perspectiva de género, por lo tanto, consideran los recursos individuales, familiares y sociales de hombres y mujeres; toman en cuenta el uso del tiempo de ambos géneros; apoyan el fortalecimiento de las mujeres pobres que se hallan en posiciones más débiles; tienen en cuenta la subjetividad y las diferentes necesidades de hombres y mujeres; toman en consideración la dinámica de los procesos de pobreza y por consiguiente las entradas y salidas de la pobreza, y atienden a las relaciones entre diversos aspectos de esos procesos.

3. Evaluación de las políticas sobre pobreza desde una perspectiva de género

Una primera medida para evaluar las políticas de género es la de determinar sus fundamentos (éticos, culturales, económicos y otros) y comprobar si las formas de conceptualización, medición y aplicación no han desvirtuado sus objetivos centrales. Es válido preguntarse entonces si con la puesta en marcha de las políticas se avanza hacia la equidad de género o si se han ido gestando nuevas formas de desigualdad, y si en el proceso se afianza la autonomía o la dependencia respecto de los programas (Arriagada, I., 1998). Otro aspecto fundamental es el fomento de la participación activa de hombres y mujeres pobres en el diseño, ejecución y evaluación de los programas e intervenciones sociales que les afectan. Incorporar a la población en la toma de decisiones puede hacer más lento el proceso, pero a la larga redunda en un mayor compromiso con los programas, haciéndolos más sustentables, y en una notable mejora de la autoestima de la población.

Cabe recalcar la necesidad de efectuar una evaluación precisa de los cambios introducidos, para aprender de la experiencia pasada y reciente en el diseño de programas y proyectos sociales. Esto contribuirá a generar una política de género coherente con los objetivos iniciales planteados y a evitar que estos se desvirtúen en su ejecución. Por lo mismo, es preciso evaluar también, y de manera permanente, el impacto diferente en hombres y mujeres de las políticas sociales y económicas. Tal evaluación debe referirse a la totalidad de las políticas, ya que no ha sido ajeno a la experiencia latinoamericana que los efectos adversos de una política (por ejemplo, de una determinada política económica) deban paliarse con otras, como es el caso de los programas sociales compensatorios. Para evaluar los resultados esperados e inesperados de los programas es preciso contar con información actualizada tanto previa como posterior a las intervenciones sociales.

En especial, es necesario velar por la incorporación en la agenda pública de las políticas sobre pobreza con perspectiva de género; fortalecer la voluntad política de llevar a cabo tales políticas; ampliar la cobertura y calidad de los servicios y programas para las mujeres pobres desde una visión de género y evaluar permanentemente el grado de participación y de creciente autonomía de las personas, en especial de las mujeres que son sujeto de las políticas.

Bibliografía

Altimir, O. (1979): Dimensión de la pobreza en América Latina, serie Cuadernos de la CEPAL, Nº 27, Santiago de Chile.

Aguirre, R. (2004): Trabajo no remunerado y uso del tiempo. Fundamentos conceptuales y avances empíricos. La encuesta Montevideo 2003, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), por publicarse.

Arriagada, C. (2000): Pobreza en América Latina: nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano, serie Medio ambiente y desarrollo, Nº 27, LC/L.1429-P, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.00.II.G.107.

Arriagada, I. (2003): Capital social: potencialidades y limitaciones de un concepto, Revista mexicana de estudios sociológicos, vol. 21, Nº 63, México, D.F., El Colegio de México.

Arriagada, I., F. Miranda y T. Pavez (2004): Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social. Guía conceptual y metodológica, serie Manuales, Nº 36, LC/L.2179-P, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.04.II.G.106.

Arriagada, I. y C. Torres (comps.) (1998): Género y pobreza. Nuevas dimensiones, Ediciones de las Mujeres, Nº 26, Santiago de Chile, ISIS Internacional.

Astelarra, J. (2003): Veinte años de políticas de igualdad de oportunidades en España, presentación realizada en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Baulch, B. (1996): The new poverty agenda: a disputed consensus, IDS Bulletin, vol. 27, Nº 1, Sussex, Instituto de Estudios para el Desarrollo.

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2003): Panorama social de América Latina, 2002-2003, LC/G.2209-P, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.03.II.G.185.

Control Ciudadano (1997): Las dimensiones de la pobreza, Montevideo, Instituto del Tercer Mundo.

Desai, Meghnad (1995): Poverty and capability: towards an empirically implementable measure, en M. Desai, ed., Poverty, Famine and Economic Development, Aldershot, Edward Elgar Publishing Company.

Dieterlen, P. (2003): La pobreza: un estudio filosófico, México, D.F., Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)/Fondo de Cultura Económica (FCE).

Fraser, N. (1998): La justicia social en la época de la política de la identidad: redistribución, reconocimiento y participación, Contextos, N° 4, año 2, Lima, Programa de Estudios de Género, Pontificia Universidad Católica del Perú, octubre.

Grinspun, A. (comp.) (2001): Choices for the Poor. Lessons from National Poverty Strategies, Nueva York, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática) (2004): Encuesta Nacional sobre Uso de Tiempo, 2002, Comunicado de prensa, Aguascalientes, 8 de marzo.

Kabeer, N. (1998a): Tácticas y compromisos: nexos entre género y pobreza, en I. Arriagada y C. Torres (comps.), Género y pobreza. Nuevas dimensiones, Ediciones de las Mujeres, N° 26, Santiago de Chile, ISIS Internacional.

Martínez, J. (2002): Exposición en el Panel inaugural "El combate a la pobreza en las visiones estratégicas para la consolidación de un proyecto país" del Seminario CEPAL/MIDEPLAN "Perspectivas innovativas en política social" (Santiago de Chile, 29 y 30 de octubre).

Moser, C. (1991): La planificación de género en el Tercer Mundo: enfrentando las necesidades prácticas y estratégicas del género, en V. Guzmán, P. Portocarrero y V. Vargas (comps.), Una nueva lectura: género en el desarrollo, Lima, Ediciones Entre Mujeres.

Nun, M. y J.C. Marín (1968): La marginalidad en América Latina, documento de trabajo, Nº 53, Buenos Aires, Instituto Torcuato di Tella, versión preliminar.

Raczynski, D. (2003): Equidad, inversión social y pobreza. Innovar en cómo se concibe, diseña y gestiona las políticas y los programas sociales, documento presentado en el Seminario CEPAL/MIDEPLAN "Políticas innovativas de desarrollo social" (Santiago de Chile, 23 y 24 de mayo).

Ocampo, J.A. (2002): Discurso pronunciado en el Día de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, 24 de octubre.

PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (1997): Informe sobre desarrollo humano, 1997, Nueva York, Oxford University Press.

Sen, A. (1992a): Conceptos de pobreza, en L. Beccaria y otros, América Latina: el reto de la pobreza. Conceptos, métodos, magnitud, características y evolución, Bogotá, D.C., Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

UNIFEM (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer) (2000): El progreso de las mujeres en el mundo, 2000, Nueva York.

Notas

[3] Véase al respecto Moser (1991).

Publicado en la Revista de la CEPAL 85. Abril 2006