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Parte 1 / 2
Este documento es una síntesis en
español del documento original en inglés
El proyecto
 Últimamente,
muchos acuerdos de paz han incluido compromisos específicos sobre derechos
humanos. Algunos creen que dichos compromisos son necesarios para asegurar
que las instituciones gubernamentales, particularmente los organismos de
seguridad pública, procedan de manera justa y rindan cuentas, y para que
se mantenga la paz. Otros argumentan que al contrario, las exigencias en
materia de derechos humanos pueden atar las manos de los negociadores y
complicarles la tarea de reunir a todas las partes involucradas, o de
explorar todas las opciones – incluyendo opciones que podrían comprometer
la ‘justicia’ en aras de lograr una suspensión de hostilidades y un
proceso de paz.
Este resumen presenta las conclusiones de un informe
realizado por el Consejo Internacional que examina el choque que se
percibe entre dos enfoques – ‘congruencia con los principios’ y
‘pragmatismo’ – para las negociaciones de paz. Presenta los dilemas y las
concesiones que los involucrados deben afrontar al considerar los derechos
humanos y, con base en los casos nacionales, sugiere maneras de gestionar
y a veces resolver estas dificultades.
Las tensiones surgen principalmente porque los mismos
actores políticos y militares que rigieron un conflicto (y generalmente
eran responsables de abusos contra los derechos humanos durante el
conflicto) suelen negociar la paz – y por lo tanto, definir el orden
político después de la guerra. El equilibrio de poder entre estos actores,
durante las negociaciones y después de los acuerdos, incide en el alcance
y el contenido de las disposiciones sobre derechos humanos que se incluyan
en un acuerdo de paz, y en la manera en que se implemente el acuerdo. Al
mismo tiempo, sin embargo, las leyes sobre los derechos humanos
representan cada vez más un marco normativo dominante que impone normas y
obligaciones – acerca de la responsabilidad atribuible a los que
cometieron crímenes contra los derechos humanos en el pasado, por ejemplo
– que no pueden dejarse de lado para facilitar una negociación.
El análisis del informe sugiere que los derechos humanos
pueden hacer un aporte práctico y positivo a muchas áreas de resolución de
conflictos, durante la negociación e implementación de los acuerdos de
paz. No obstante, las tensiones no dejan de surgir, sobre todo con
respecto a la rendición de cuentas por crímenes cometidos en el pasado. El
informe describe los diferentes papeles que las disposiciones sobre los
derechos humanos pueden desempeñar a lo largo de los procesos de paz, y
argumenta que ningún método por sí solo supera plenamente estas tensiones.
Tanto los enfoques que imponen las normas de los derechos humanos como
principios inamovibles, como los que las ponen de lado con tal de lograr
objetivos de negociación a corto plazo, tienen pocas posibilidades de
lograr soluciones duraderas. Puede que sea más eficaz considerar los
dilemas entre "justicia" y "paz" como una cuestión con la que las personas
implicadas en los procesos de paz deben enfrentarse si quieren conseguir
arreglos justos y duraderos.
El proceso de investigación
El informe examina las disposiciones en materia de
derechos humanos y los mecanismos de vigilancia en los siguientes acuerdos
de paz, así como los argumentos a favor y en contra de su inclusión. Los
casos estudiados han sido:
• Camboya (Acto Final de la Conferencia de París,
octubre de 1991)
• El Salvador (Acuerdo de Paz en la Ciudad de México,
enero de 1992)
• Mozambique (Acuerdo General de Paz, octubre de 1992)
• Bosnia-Herzegovina (Acuerdo de Paz de Dayton,
diciembre de 1995)
• Guatemala (Acuerdo de Paz Firme y Duradera, diciembre
de 1996)
• Irlanda del Norte (Acuerdo de Viernes Santo/Belfast,
abril de 1998)
• Sierra Leona (Acuerdo de Paz de Lomé, julio de 1998)
• Burundi (Acuerdo de Paz y Reconciliación de Arusha,
agosto de 2000)
Se escogieron estos acuerdos porque son geográficamente
diversos, e ilustran varias formas de conflicto y de enfoques para la
mediación internacional. Cabe notar que en la mayoría de estos casos, los
acuerdos todavía se encuentran en fase de implementación. Por esto, y
porque entran en juego muchos otros factores, esta investigación no tenía
como objetivo sacar conclusiones acerca del impacto que tienen las
disposiciones relativas a los derechos humanos en el éxito a largo plazo
de los acuerdos de paz. El propósito del informe es abordar la cuestión de
cómo las normas de derechos humanos pueden utilizarse de manera
constructiva en los procesos de paz.
El informe desarrolla tres temas principales a fin de
identificar áreas de tensión y complementariedad entre los derechos
humanos y la resolución de conflictos:
- Marcos de protección
. ¿Qué tipos de marcos conceptuales y
mecanismos en materia de derechos humanos se incluyeron en los acuerdos
de paz?
- Reparar el pasado: desplazamientos forzados
. ¿En qué medida los
acuerdos de paz protegieron las necesidades de las personas víctimas de
desplazamientos forzados? En concreto, ¿pudieron volver a sus casas y
reclamar sus derechos de propiedad?
- Afrontar el pasado: impunidad y rendición de cuentas.
¿En qué
medida los acuerdos de paz incluyeron medidas para afrontar los abusos
del pasado?
En cada caso, el informe examina si las disposiciones que
abordaban estas cuestiones cumplían con el derecho internacional y si los
requerimientos legales facilitaban u obstruían el avance de las
negociaciones. Examina los argumentos pragmáticos a favor de la
utilización de los derechos humanos como herramienta para la resolución de
conflictos, a la vez que reconoce que existen también argumentos fundados
en principios.
Cada capítulo concluye con recomendaciones detalladas, y
una lista de preguntas que podrían servir a los que participan en las
negociaciones para abordar las cuestiones.
Marcos para protección
Los acuerdos de paz incluyen muchas veces marcos
conceptuales de derechos humanos – cartas de derechos o incorporación de
instrumentos internacionales – y prevén reformas institucionales diseñadas
para establecer instituciones públicas que respeten criterios de
independencia, igualdad y responsabilidad y tengan la capacidad de
proteger los derechos humanos.
El informe plantea tres preguntas principales:
- ¿Qué tipo de protección de los derechos humanos está
contemplada en los acuerdos de paz?
- ¿Cómo se implementa este marco de protección y qué tipo de
reformas institucionales se planearon?
- ¿Por qué se ha incluido la cuestión de la protección de los
derechos humanos? ¿Qué papel tenía que desempeñar?
Los estudios de casos sugieren que la inclusión de los
derechos humanos en la agenda de negociación ayuda a los negociadores a
abordar, o cuando menos vigilar, los abusos; además se pueden crear
oportunidades para impulsar las discusiones, ya que a menudo las partes
tienen interés en proteger sus propios derechos. Los arreglos de paz
también prevén la creación de instituciones políticas y legales que
ofrezcan a las partes medios no violentos para resolver sus diferencias:
los marcos y mecanismos de derechos humanos pueden ayudar a alcanzar este
objetivo, porque frenan el ejercicio del poder y promueven instituciones
jurídicas justas y responsables.
Muchos factores influyen en la manera en que los arreglos
de paz abordan las cuestiones de derechos humanos, como por ejemplo:
- El papel y la naturaleza de los abusos de los derechos humanos, y
los mecanismos diseñados para abordarlos;
- La presencia de actores internacionales, particularmente para
vigilar y reportar los abusos;
- Las repercusiones extraterritoriales o la internacionalización del
conflicto;
- Las posiciones políticas que tienen las partes y la sociedad civil
en relación con los
- derechos humanos;
- El arreglo de paz, incluyendo su recurso a los mecanismos de
derechos humanos
- para obligar a las autoridades a rendir cuentas.
Los acuerdos de paz ofrecen una oportunidad única para
establecer un amplio marco de los derechos humanos. En general, la
experiencia sugiere que las elecciones más difíciles para los negociadores
tienen que ver con determinar si en un acuerdo de paz se deben especificar
de forma detallada las reformas y los mecanismos institucionales de
protección de los derechos humanos, o si al contrario, es mejor incluirlos
en términos generales de manera a dejar para una etapa posterior los
detalles de su implementación.
Si en las discusiones de paz las elites políticas y
militares tienen un papel preponderante, éstas pueden llegar a bloquear
las reformas esenciales. Por esto puede ser deseable no incluir insertar
disposiciones muy detalladas antes de que se haya consultado con las
organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, si no se especifican
detalles (acerca de los cronogramas y mecanismos, o acerca de temas
delicados como la reforma judicial), es más fácil que las partes evadan
sus compromisos.
Al incorporar un marco de protección de los derechos
humanos los mediadores suelen encontrarse ante cinco posibilidades:
Un enfoque idealista o uno que garantice la
justiciabilidad de los derechos. Las leyes sobre los derechos humanos
establecen tanto principios generales como derechos detallados reclamables
inmediatamente ante los tribunales. Cuando se negocia un acuerdo, sin
embargo, muchas veces hay que buscar un equilibrio entre fijar un marco de
protección que sea lo más amplio posible y la necesidad de asegurar un
marco que sea realista y factible.
Normas internacionales o ad hoc. Las normas
internacionales cuentan con evidente legitimidad porque son reconocidas
internacionalmente, y utilizan un lenguaje neutro con respecto a las
partes; además, existe la posibilidad de que el estado en cuestión ya esté
obligado por ellas. Sin embargo, también es posible que estas normas no se
adecuen a la problemática local. Por otra parte, los marcos de protección
sólo pueden ser eficaces si son aceptados a nivel local. Por esto, puede
ser conveniente adaptar las disposiciones relativas a los derechos humanos
a los problemas locales particulares, tomando en cuenta la práctica
tradición jurídica local. No obstante, los objetivos a más largo plazo
generalmente pueden hacer referencia a normas internacionales de carácter
más global.
Implementación por instituciones internacionales o
nacionales. El papel de la comunidad internacional puede ser de corto
plazo y específico, o puede contribuir al desarrollo del país a largo
plazo. Las organizaciones internacionales, sin embargo, rara vez son
capaces de sostener un compromiso durante mucho tiempo, así que las
instituciones nacionales tarde o temprano deben encargarse de los procesos
de reforma. Por esto, las organizaciones internacionales tiene el deber de
desarrollar la capacidad local.
Formulación general o detallada. Durante las
negociaciones resulta más fácil acordar esquemas, principios y procesos
amplios. Las propuestas enunciadas en términos generales permiten la
introducción de modificaciones posteriores y la adaptación a futuras
evoluciones. Permiten igualmente consultas con organizaciones civiles y de
derechos humanos en relación con las prioridades y los detalles de la
propuesta. Por otro lado, es posible que las partes no estén dispuestas a
llegar a un acuerdo sin esclarecer ciertas cuestiones, y que por tanto sea
necesario cierto nivel de detalle.
Forma definitiva o revisable. Los acuerdos basados en
principios generales pueden ocultar profundos desacuerdos en cuanto a
cuestiones relativas a los derechos humanos. Durante la implementación,
las partes de un acuerdo de paz casi siempre tratan de renegociarlo o
reinterpretarlo a su conveniencia – y las disposiciones en materia de
derechos humanos suelen convertirse en área de discordia precisamente
porque limitan y distribuyen el poder. Por otro lado, la inclusión de
cláusulas precisas y obligatorias sobre derechos humanos puede coartar el
futuro desarrollo institucional, y a veces las partes pueden negarse a
tener en consideración cuestiones de derechos humanos que no se
mencionaron en el acuerdo. Puede ser útil explicitar en el acuerdo que sus
disposiciones no impiden la introducción posterior de normas y mecanismos
adicionales de derechos humanos que sean congruentes con el derecho
internacional.
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