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Parte 2 / 2
¿Reparar el pasado? Personas desplazadas y acceso a la
propiedad
 Los
conflictos a menudo acarrean los desplazamientos forzados y el despojo de
tierra; éstos inclusive pueden ser objetivos militares (‘limpieza
étnica’). El darle a la gente desplazada la posibilidad de regresar a su
casa implica muchas veces reivindicaciones sobre tierras y propiedades que
confrontan las poblaciones preguerra y postacuerdo. Una distribución
injusta de tierras puede ser además una causa principal de conflicto
cuando provoca inequidad o priva a las personas de su sustento. En las
situaciones posconflicto, la disposición de la gente para regresar puede
ser un indicador de confianza en el futuro, y una prueba de la capacidad
de las instituciones nacionales políticas y jurídicas de proteger a las
comunidades.
Muchos acuerdos prestan atención al retorno de los
refugiados y personas desplazadas porque:
- Se trata de un indicador importante de paz y de fin de conflicto.
- Una tasa alta de personas que regresan puede servir para validar el
orden político posconflicto, por ejemplo, al legitimar las elecciones.
- El retorno de los refugiados a veces es una precondición de la paz,
si los refugiados son política y militarmente activos.
- El retorno de las poblaciones desplazadas puede contribuir de manera
significativa a la recuperación económica.
- Para evitar conflictos en el futuro, puede ser impostergable
afrontar las disputas por tierras.
Al mismo tiempo, se puede argumentar que el retorno de los
desplazados pone en riesgo la estabilidad porque:
- Las reivindicaciones de tierras por parte de las personas que
regresan pueden reconfigurar los arreglos territoriales en los que se
basa el acuerdo.
- El trato que reciban los refugiados y las personas desplazadas y la
gestión de las disputas por tierras pueden ocasionar inestabilidad
.
En muchos casos, es difícil establecer una correlación
entre la tasa de personas que regresan y la presencia de disposiciones
referentes al retorno en un acuerdo de paz. Las circunstancias políticas y
los niveles de violencia suelen ser los factores más importantes que
determinan el número de retornos. Puede que haya muchos retornos por tanto
aunque el acuerdo de paz no diga nada al respecto, o puede que haya pocos
aunque sea una cuestión contemplada en el acuerdo. No obstante, la
inclusión de dichas disposiciones puede servir para instar a las partes a
crear condiciones seguras y a respetar los derechos humanos de las
personas que regresan.
¿Un derecho al retorno?
De acuerdo con el derecho internacional de los derechos
humanos, los estados no deben impedir a la gente regresar a su país de
origen, o a sus antiguos hogares o territorios. Los estados tienen el
deber de asegurar que el retorno pueda efectuarse ‘con seguridad y
dignidad’. En la práctica, sin embargo, las políticas de estado muchas
veces impiden indirectamente el retorno – particularmente donde resulta
inseguro debido a las condiciones políticas y económicas.
Algunos acuerdos de paz recientes han afirmado
específicamente que los refugiados y las personas desplazadas tienen
derecho a regresar a sus antiguos hogares. Suelen hacer hincapié en el
carácter voluntario del retorno, bajo condiciones de seguridad, y algunos
han creado mecanismos para vigilar el respeto de estas disposiciones.
¿Un derecho a que el retorno no sea obligatorio?
Bajo el derecho consuetudinario internacional, ningún
estado (sin importar si es parte o no de instrumentos internacionales
específicos) puede devolver individuos a otro estado donde corren riesgos
de persecución (prohibición contra el refoulement). Además, se argumenta
cada vez más que con el paso del tiempo, los refugiados pueden reclamar
derechos en el lugar de refugio. Cuando la integración local no es opción
viable, a los que siguen necesitando protección se les debe dar la
oportunidad de asentarse en un tercer país.
De manera similar, las normas de derechos humanos parecen
prohibir que los estados trasladen contra su voluntad a los desplazados
internos a lugares donde sus derechos se verían violados ya sea por
agentes estatales o por actores no estatales.
¿Un derecho a la propiedad?
El derecho a la protección contra el despojo arbitrario de
propiedad dice poco acerca de cómo resolver los conflictos de derechos que
ocurren cuando a raíz de un conflicto prolongado, varios dueños alegan
tener un título legal y válido sobre la misma propiedad. Muchos acuerdos
de paz establecen que se debe restituir la propiedad perdida por
desplazamiento, o que el dueño despojado debe recibir una compensación. La
compensación, sin embargo, no debe ser una alternativa a la restitución,
sino únicamente una alternativa cuando la restitución resulta imposible.
¿Un derecho a la indemnización?
El derecho a un remedio por las violaciones a los derechos
humanos implica un derecho a la reparación o indemnización por el
desplazamiento forzado. Por lo tanto, la restitución debe incluir el
retorno al lugar de residencia y la devolución de la propiedad; y cuando
la restitución resulta imposible, la compensación debe cubrir, entre otras
cosas, los daños materiales.
Afrontar el pasado: impunidad y rendición de cuentas
Durante una transición política, ¿cómo se deben afrontar
las violaciones graves de derechos humanos ocurridas en un conflicto
pasado? Las normas internacionales establecen procedimientos y principios
para fincar responsabilidad a individuos que han cometido abusos graves.
¿Se puede justificar que, en algunas situaciones se sacrifiquen estos
principios en aras de asegurar la paz?
Además de los argumentos de que se deben respetar las
normas internacionales debido a su naturaleza obligatoria, hay varias
razones prácticas por las que conviene fincar responsabilidades
individuales por crímenes pasados:
- La rendición de cuentas fortalece la legitimidad y autoridad de los
nuevos arreglos políticos, mientras que la impunidad las socava.
- Al final de los conflictos los prisioneros que no hayan cometido
crímenes graves tienen que ser puestos en libertad.
- La sociedad necesita avenirse con su pasado.
- Si se tolera la impunidad, resultarán ineficaces las reformas
institucionales conducentes a establecer un estado de derecho.
- No se puede llevar a cabo la descalificación (remover de puestos
públicos a violadores de derechos humanos) sin un proceso de rendición
de cuentas.
- Las víctimas individuales no pueden perdonar y las comunidades no
pueden reconciliarse sin una rendición de cuentas.
- La rendición de cuentas ayuda tiene una función disuasiva cara a
abusos en el futuro.
Al mismo tiempo, los esfuerzos por acabar con la impunidad
pueden desestabilizar un proceso de paz porque:
- Investigaciones, enjuiciamientos y castigos pueden dificultar la
negociación o encender de nuevo el conflicto.
- Requieren procedimientos jurídicos complejos (relacionadas con la
naturaleza de los crímenes cometidos) que las democracias nuevas,
todavía frágiles, difícilmente pueden garantizar de manera
satisfactoria.
- Los mecanismos de lucha contra la impunidad muchas veces no logran
los objetivos morales, legales o políticos que se esperaban de los
procesos que habían de pedir cuentas a los que cometieron abusos.
- Las formas tradicionales de acciones y sanciones legales pueden no
adecuarse al conflicto en cuestión o a la cultura en la que se aplican.
- Cuando una proporción grande de la población comparte la culpa y la
responsabilidad, puede dar más resultado decir la verdad y reconocer que
los abusos se han dado, para que todas las partes participen en el nuevo
orden político.
El informe argumenta que es mejor analizar dichas
tensiones en términos de las diferentes acciones requeridas a corto plazo
para mantener las suspensiones de hostilidades (lo cual podría justificar
algunas formas de amnistía) y de las acciones requeridas a largo plazo
para crear una sociedad estable y democrática basada en principios de
derecho. Surge pues la pregunta: ¿bajo qué circunstancias, y por qué
crímenes, se pueden autorizar amnistías?
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Las amnistías en el derecho internacional
No permisibles:
- Amnistías generales que cubren crímenes internacionales
menores y graves, incluyendo el genocidio, la tortura, las
desapariciones forzadas, los crímenes contra la humanidad, las
violaciones graves del derecho humanitario, y los crímenes de
guerra.
Permisibles:
- Amnistías que se aplican a las fuerzas insurgentes por el
simple hecho de pertenecer a ellas, o de luchar con ellas, o por
ofensas relacionadas con lo mismo, como portar armas o
identificaciones falsas.
- Posiblemente crímenes menores asociados con una rebelión.
El ejercicio de los derechos humanos no puede ser
considerado como un crimen; los ‘crímenes’ de esta índole deben
considerarse nulos y sin valor, en vez de susceptibles a amnistía. |
En el informe se analizan áreas grises del derecho
internacional con respecto a las amnistías, y se comentan los arreglos
concretos entre la ‘amnistía general’ y la ‘no amnistía’ a los que se ha
llegado en los acuerdos de paz, y el grado en que éstos se apegan al
derecho internacional. Entre los arreglos están:
- Verdad por amnistía/investigación sin enjuiciamiento.
Puede
resultar más fácil lograr la reconciliación, la reforma institucional y
la descalificación cuando hay un registro completo y preciso de los
abusos, los responsables y las víctimas.
- Prescindir de sanciones
. Los perdones y otras medidas, como la
descalificación, pueden aplicarse a raíz de la investigación y
enjuiciamiento. El derecho internacional no especifica lo que se
requiere como ‘sanción’ ni, en caso de encarcelamiento, qué durada debe
tener la sentencia.
- Rendición de cuentas proporcional al grado de responsabilidad
.
En los procesos de paz se ve cada vez más esta práctica, aunque el
derecho humanitario afirma sin equívocos que los individuos son
responsables de sus actos aunque hayan seguido órdenes, así como los
oficiales son responsables de los actos de sus subordinados.
Puede resultar difícil abordar la rendición de cuentas del
pasado en las primeras etapas de una negociación, pero quizás haya mayor
disposición más adelante. La cuestión es saber lo que se puede proponer y
en qué etapa del proceso. Los mediadores podrían basarse en algunas
innovaciones introducidas en acuerdos de paz, como por ejemplo:
- Ser creativos en la redacción de los acuerdos de paz
. Las
amnistías pueden restringirse a los crímenes permisibles, o pueden ser
provisionales. Sin embargo, ciertas disposiciones emergentes del derecho
internacional que van en contra de la impunidad, junto con el principio
de la jurisdicción universal y el Corte Criminal Internacional (cuyo
criterio para procesar no se ve restringido por las disposiciones de los
acuerdos de paz), limitan el alcance de dichas disposiciones de
amnistía.
- Distintos mecanismos para distintos propósitos en distintos momentos
.
Se utilizan varios mecanismos, a veces simultáneamente, para afrontar
los crímenes del pasado, incluyendo los tribunales nacionales, las
comisiones de indagación y verdad, los tribunales internacionales y
‘híbridos’ (con participación internacional y local).
- Énfasis en las necesidades de las víctimas
. Algunos acuerdos
hacen la distinción entre la asistencia a las víctimas y la reparación.
En la práctica esto puede ayudar a hacer menos contenciosa la reparación
para las víctimas, lo que significa cubrir más pronto sus necesidades.
Implementación
Es difícil implementar los acuerdos de paz. La
participación y el apoyo de las organizaciones internacionales o actores
externos suelen ser necesarias en las primeras etapas del proceso, aunque
si se quiere asegurar el mantenimiento de la paz, a más largo plazo las
instituciones nacionales deben asumir su responsabilidad.
Pueden ocurrir distintos escenarios:
- No se mantiene el acuerdo de paz y se vuelve a encender el
conflicto.
Si los mecanismos para proteger los derechos humanos
operan de manera independiente de las instituciones políticas, pueden
seguir ayudando a acotar la violencia y mantener la puerta abierta para
un nuevo proceso de paz.
- La implementación de las disposiciones de protección de los derechos
humanos implica una reasignación de poder y encuentra resistencia
.
Las disposiciones de derechos humanos a menudo se expresan en lenguaje
general que oculta las diferencias entre las partes, y éstas pueden
volver a surgir cuando se implementa el acuerdo.
- No se abordan las cuestiones centrales, como la impunidad
, y los
derechos humanos se convierten en objeto de nuevas negociaciones.
- No se contemplan los derechos socioeconómicos
. Los acuerdos de
paz rara vez contemplan a detalle las cuestiones relativas a los
derechos sociales y económicos, aunque éstas son cruciales para la
reconstrucción después de un conflicto.
- Los procesos externos de vigilancia y verificación son débiles, o
acciones de actores externos socavan el acuerdo de paz
. Para lograr
una implementación eficaz de las disposiciones de los derechos humanos,
a veces conviene pedir a organizaciones internacionales que vengan a
supervisar y vigilar, o a participar en las instituciones locales.
- La sociedad civil es débil, restringida o se ha vuelto disfuncional
debido al proceso de paz.
Las organizaciones de la sociedad civil
desempeñan un papel esencial en la vigilancia e implementación de los
derechos humanos. De manera general, su trabajo confiere legitimidad a
los derechos humanos en la sociedad.
- Los derechos humanos se entienden de forma restrictiva, como un
concepto que contempla sólo asuntos y grupos directamente relacionados
con el conflicto
. Los procesos de paz deben incluir a los grupos
excluidos y considerar sus necesidades. Muchas veces no se presta
suficiente atención a los derechos de las mujeres y de las minorías.
El informe examina los retos asociados con las reformas
que pretenden establecer el estado de derecho y construir instituciones
que velen eficazmente por que se cumpla la ley. La reforma institucional
tiene que ver con una amplia gama de tareas, desde redactar nuevos códigos
legales hasta capacitar a los funcionarios en derechos humanos, o
construir infraestructura para tribunales y cárceles. Transformar las
prácticas de estas instituciones es difícil (incluso en las sociedades
democráticas estables). Es todavía más difícil cuando dichas instituciones
han sido debilitadas, corrompidas o implicadas en abusos durante los
conflictos. Pocos de los cambios requeridos pueden lograrse rápidamente, y
muchos exigen conocimientos expertos y recursos exteriores, así como
compromiso e inversión locales.
Conclusión
Complementariedad
La experiencia acumulada en procesos de paz recientes
sugiere que los derechos humanos suelen contribuir de manera positiva en
la resolución de conflictos. Los abusos contra los derechos humanos son a
la vez causa y síntoma de conflictos, y las acciones tomadas para afrontar
estos abusos forman a menudo una parte vital de las políticas
pacificadoras. Las acciones tomadas para proteger los derechos humanos
también pueden convencer a las partes en conflicto de que sus temores
respecto a la discriminación, la dominación y la aniquilación pueden
abordarse con otros medios que no sean la violencia.
Las normas de los derechos humanos utilizan un lenguaje de
obligación. Al mismo tiempo, los gobiernos disponen de cierta flexibilidad
en cuanto a la manera de implementarlas. Esto crea oportunidades para
promover los derechos humanos en las negociaciones. El derecho
internacional de los derechos humanos sugiere maneras de reformar las
instituciones públicas, particularmente las que velan por el cumplimento
de la ley. Proporciona un lenguaje imparcial e internacionalmente aceptado
para determinar normas y puntos de referencia que ayuden a distinguir
entre demandas legítimas e ilegítimas. Puesto que las partes pueden tener
un interés común en proteger los derechos humanos (aunque sea por motivos
distintos), los acuerdos sobre derechos humanos pueden ayudar a crear
condiciones para más negociaciones, o destrabar negociaciones estancadas.
Los derechos humanos cobran relevancia en diferentes
etapas de las negociaciones. Antes del inicio de las negociaciones, la
aplicación de marcos preliminares de protección de los derechos humanos
puede contribuir a contener el conflicto. Durante las negociaciones, las
medidas para proteger los derechos humanos pueden construir confianza y
fijar líneas base para la reforma institucional y legal. Durante la
implementación, la vigilancia de los derechos humanos puede fortalecer el
cumplimiento del acuerdo en su conjunto y, de manera más general, generar
confianza pública en él.
Por otro lado, el desarrollo de los mecanismos de derechos
humanos brinda una oportunidad de involucrar a la sociedad civil. El
informe argumenta que es vital consultar a las ONG y la opinión pública en
el transcurso de la negociación e implementación de los planes nacionales
de reforma. Su participación ayuda a asegurar que la reforma resulte
pertinente y legítima, y que el proceso de paz no quede bajo el control
exclusivo de las elites políticas y militares.
Finalmente, la adopción de un marco de derechos humanos y
mecanismos para su implementación crea espacio para que las instituciones
internacionales desempeñen un papel continuo en la vigilancia e
implementación del acuerdo. Esto puede ser esencial en la primera etapa,
aunque en último término, las instituciones internacionales deben prestar
más atención a su propia legitimidad y rendición de cuentas, y esforzarse
por delegar sus responsabilidades directas a las instituciones nacionales
lo más pronto posible.
Tensiones
Surgen tensiones en torno a los derechos humanos al
negociarse los acuerdos de paz. El informe concluye, sin embargo, que no
hay incompatibilidad intrínseca entre los que buscan la ‘justicia’ y los
que buscan la ‘paz’. El reto no es eliminar la discordancia, sino
reconciliar los objetivos a corto y largo plazo en un proceso de paz, y
promover el entendimiento entre los diferentes enfoques.
Los estudios de casos sugieren que los enfoques de los
especialistas en derechos humanos y en resolución de conflictos muchas
veces se apoyan mutuamente. Estos últimos a menudo descubren que las
normas de derechos humanos los ayudan a identificar las necesidades
básicas y a comprender las causas de los conflictos. Muchos activistas de
los derechos humanos cuentan con habilidades en los procesos de resolución
de problemas y negociación. Si bien se deben reconocer las diferencias de
enfoque, su interacción extiende el abanico de habilidades y técnicas que
pueden aplicarse a los procesos de paz.
Factores que afectan el papel de los derechos humanos en
los acuerdos de paz
- Si el proceso es impulsado desde adentro o afuera
. Cuando los
procesos de paz se centran exclusivamente en las elites militares y
políticas, los representantes internacionales a menudo son los únicos
que proponen una agenda de derechos humanos; en estos casos, puede
resultar esencial seguir aplicando presión externa durante la
implementación. En otros casos, es común que una de las partes del
conflicto proponga medidas de derechos humanos, pero a menudo se
postergan los aspectos difíciles y vuelven a surgir durante la
implementación.
- El grado en que los procesos ‘de abajo hacia arriba’ inciden en los
‘de arriba para abajo’
. El grado de participación de la sociedad
civil y los mediadores incide en la elección de las medidas de derechos
humanos que se incluyan en un acuerdo, así como en los planes para
implementarlas. Cuando los acuerdos se negocian esencialmente entre una
elite política, las medidas de derechos humanos suelen redactarse en
términos generales.
- La naturaleza de los arreglos constitucionales
. Las decisiones
políticas y territoriales globales acerca de la reasignación de poder
afectan el papel estratégico que desempeñen las medidas de derechos
humanos, y el grado en que las partes tengan un interés en implementar
esas medidas.
- Las necesidades en materia de derechos humanos
. Las
disposiciones de derechos humanos en un acuerdo, y su capacidad de
generar cambios, se ven afectadas por: los tipos de abusos contra los
derechos humanos que hayan ocurrido durante el conflicto; las
responsabilidades de actores estatales y no estatales por estos abusos;
el grado en que hayan sido causa del conflicto; la cultura política y
legal de la sociedad; la confianza pública en las soluciones basadas en
el derecho y la reforma institucional; y la capacidad de instituciones
clave, como la policía y el poder judicial.
Opciones para mediadores
El informe argumenta que el mejor enfoque para redactar
los acuerdos de paz podría ser un enfoque paulatino que combine la entrega
inmediata de protección básica, apoyado por medidas provisionales de
vigilancia y aplicación de ley (utilizando actores internacionales en caso
necesario), con planes de reforma a más largo plazo que construyan
instituciones y capacidad institucional y establezcan un ambiente legal
eficaz basado en el respeto por los derechos humanos. Es necesario
asegurar que las partes que celebran el acuerdo se comprometan con él: en
la práctica esto a menudo implica establecer principios generales
centrales y dejar pendientes muchos detalles hasta después de un proceso
más inclusivo de consulta nacional.
El informe recomienda que los mediadores sean conscientes
de la importancia de su propio papel con respecto a la inclusión de los
derechos humanos. La experiencia demuestra que cuentan con un espacio
considerable para incluir asuntos de derechos humanos en las negociaciones
del proceso de paz, y que a menudo son los únicos capaces de hacerlo. Se
argumenta que cuando es posible, se deben aprovechar estas oportunidades,
por razones pragmáticas y de principio, puesto que su objetivo global no
debe ser únicamente acabar con la violencia, sino crear las condiciones
para una paz duradera.
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Recomendaciones
La vigilancia de los derechos humanos debe ser una
prioridad durante los períodos de conflicto naciente o cuando
aumenta el nivel de violencia.
Las disposiciones en materia de derechos humanos que
se incluyan en los acuerdos de paz deben ser congruentes con las
normas internacionales de derechos humanos y deben establecer
mecanismos apropiados para implementarlas y hacerlas cumplir. Existe
sin embargo cierta flexibilidad durante las negociaciones, pues
estas normas deben implementarse a nivel local, a veces de forma
gradual.
Los negociadores deben tener acceso a asesoría en
derechos humanos (en particular, sobre la igualdad de género y los
derechos de las minorías), y contemplar la designación a tiempo
completo de asesores en materia de derechos humanos.
Los mediadores deben contar cuando menos con una
capacitación básica en derechos humanos y derecho humanitario, y en
cuestiones de igualdad.
Los que participan en la negociación deben
interactuar con la sociedad civil, sobre todo con el fin de
identificar y vigilar los abusos contra los derechos humanos, y
definir e implementar las reformas institucionales. Las mujeres y
las minorías deben tener la posibilidad de participar en las
negociaciones.
Los donadores internacionales deben apoyar
activamente los procesos de paz y las reformas institucionales que
de ahí surgen. Deben instar a las partes involucradas a interactuar
con la sociedad civil, y deben delegar a las autoridades nacionales,
en cuanto sea factible, las responsabilidades directas que asuman.
Sin dejar de reconocer sus distintos papeles y
conocimientos, los especialistas en derechos humanos y en resolución
de conflictos deben aprender los unos de los otros, y de sus
respectivos enfoques para los acuerdos de paz. |
Reconocimientos
Este informe ha sido redactado por Christine Bell,
Directora del Instituto de Justicia Transicional y Profesora de Derecho
Internacional Público en la Universidad de Ulster. Catherine O’Rourke,
Asistente de Investigación en el Instituto de Justicia Transicional,
brindó apoyo para la investigación. El proyecto ha sido coordinado por
Jean-Nicolas Beuze, Director de Investigación en el Consejo Internacional.
Fairouz El Tom, Investigadora y Publicaciones, ha supeditado y producido
el informe.
Los estudios de casos han sido realizado por los
siguientes investigadores: Adrian Edwards (Camboya); Ingrid Kircher y
Martha Doggett (El Salvador); Marcie Mersky (Guatemala); Andrea Bartoli y
Rati Jebashvili (Mozambique); Jasna Baksic Muftic (BosniaHerzegovina);
Fionnuala Ní Aolaín (Irlanda del Norte); Michael O’Flaherty (Sierra
Leona); y Fabienne Hara (Burundi). Los siguientes investigadores han
realizado estudios temáticos: Naomi Roht-Arriaza (justicia transicional);
Catherine Phuong (desplazamiento forzado); Bill O’Neil (reforma de la
judicatura) y Michelle Parlevliet (instituciones nacionales de derechos
humanos).
Todos los trabajos están disponibles en
www.ichrp.org
Los investigadores trabajaron bajo la supervisión del
Comité Asesor compuesto por: Maggie Beirne, Directora del Comité de la
Administración de la Justicia en Belfast; Ian Martin, entonces
Vicepresidente del Centro Internacional de Justicia Transicional, Nueva
York, y Consejero del Consejo Internacional; Francesc Vendrell,
Representante Especial de la UE en Afganistán; Suliman Baldo, Director del
Programa para África, International Crisis Group; y Frank La Rue,
Consejero Especial de Derechos Humanos para el Presidente de Guatemala.
Además, las siguientes personas participaron en una
reunión de revisión convocada por el Consejo Internacional y el Instituto
de Justicia Transicional, Belfast, en marzo de 2005 para discutir los
documentos de trabajo: Wolfgang Amadeus Bruelhart, Thomas Bundschuh, Colm
Campbell, Tiébilé Dramé, Jérémie Gilbert y Tamrat Samuel.
El Consejo Internacional agradece a los gobiernos de Suiza
y Noruega sus apoyos financieros para este proyecto. También expresamos
nuestro agradecimiento al Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países
Bajos, a la Agencia Sueca para la Cooperación en el Desarrollo
Internacional (SIDA, en sus siglas en inglés), al Departamento Británico
para el Desarrollo Internacional (DFID, en sus siglas en inglés), y a la
Fundación Ford, Nueva York, por apoyar el trabajo del Consejo.
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