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Parte 1/3
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A partir de una ponencia
presentada en el seminario internacional de la red " Un saber
político y ético sobre las actividades económicas" (Pekea)
organizado por la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, la
CEPAL y la Universidad de Rennes, en Santiago de Chile, en el año
2002, Juan Carlos Bossio, renombrado socioeconomista peruano,
realiza un exhaustivo y fundamentado análisis de las consecuencias
de la inclusión o exclusión de las normas de trabajo
en los
tratados de comercio internacional.
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¿En dónde estamos?
Normas del trabajo
La OMC
Normas diferentemente ratificadas y aplicadas
¿Relaciones con la OIT?
¿Dumping social?
Perspectivas de la Trade Act
Precisiones necesarias
La aplicación de la ley
Dos obstáculos de gran talla
Los riesgos de la unilateralidad
Un enfoque alternativo
¿En dónde estamos? [1]
La discusión sobre la inclusión de normas del trabajo en
las disposiciones que regulan el comercio internacional, vuelve a la
superficie. Excluida de las negociaciones comerciales internacionales por
la Organización Mundial del Comercio (OMC), ha sido relanzada
recientemente por el parlamento de Estados Unidos de Norteamérica. La
Trade Promotion Authority (TPA) de la Trade Act del año 2002 de este país
[2] establece que todo tratado comercial norteamericano deberá considerar,
entre sus objetivos generales, la promoción, por los países contratantes,
" del respeto de los derechos de los trabajadores y de los derechos de los
niños de conformidad con las normas fundamentales del trabajo de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como (de) la comprensión
de las relaciones que existen entre el comercio y los derechos de los
trabajadores" [3]. Disposiciones de nivel similar han sido consideradas en
relación con la protección del medio ambiente. Asimismo, los tratados
deberán garantizar que las partes contratantes no atenuarán o reducirán la
protección otorgada en sus países al medio ambiente y el trabajo, con
miras a la promoción del comercio. La importancia de estos objetivos será
la misma que la liberalización del comercio y el crecimiento económico.
| El Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), hasta el momento el
paradigma de tratado comercial neo-liberal, desdeña la
protección del medio ambiente y de los derechos laborales
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La nueva ley distingue, sin embargo, los objetivos
generales de los objetivos específicos de los acuerdos comerciales
estadounidenses. Al señalar éstos últimos, no hace referencia al medio
ambiente y al trabajo, ni establece con claridad su relación con los
objetivos generales. Existe la posibilidad, en consecuencia, que los
objetivos generales sean considerados subsidiarios de los específicos [4].
Aún así, esta ley otorga al medio ambiente y al trabajo una prioridad
elevada, que no establecen otros acuerdos suscritos por los EEUU. En
particular el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN),
hasta el momento el paradigma de tratado comercial neo-liberal, el cual
desdeña la protección del medio ambiente y de los derechos laborales al
circunscribirla a acuerdos complementarios de escaso alcance. Se teme, sin
embargo, que la nueva ley permita la inclusión de cláusulas similares a
las relativas a solución de controversias del capítulo XI del TLCAN, que
supeditan la protección del medio ambiente a los intereses de los
inversionistas [5] .
La adopción de la TPA o " fast track " es sin duda alguna
un triunfo de la administración republicana. El parlamento no intervendrá
en la negociación de los acuerdos comerciales y se limitará a aprobar o
rechazar los textos negociados. Su gestación ha sido lenta y conflictiva
sin embargo. Diferencias muy importantes entre los demócratas y los
republicanos, y entre ambas cámaras, se suscitaron principalmente en
relación con el control que el parlamento ejercería sobre la negociación
de los acuerdos comerciales, acerca de la implementación de éstos y sobre
el control parlamentario de su ejecución, y acerca de la protección de los
trabajadores americanos eventualmente perjudicados por la apertura
comercial resultante. Los proyectos aprobados por las mencionadas cámaras
disentían en diversos aspectos, motivo por el cual el texto final de la
ley tuvo que ser negociado por una comisión conjunta. La negociación no se
había iniciado aún a mediados de julio, más de seis meses después de haber
sido aprobado el proyecto de la Cámara de Representantes [6], y de tres
meses de haberlo sido aquél del Senado [7]. Los derechos laborales de los
trabajadores de los países exportadores no suscitaron diferencias
sustanciales: las redacciones adoptadas por ambas cámaras en este ámbito
fueron idénticas [8]. La administración Bush no era partidaria sin embargo
de esas redacciones. El texto propuesto por el Representante Comercial de
los EEUU. no consideraba a los derechos laborales entre los objetivos
generales de los acuerdos comerciales y era bastante más flexible.
Podríamos alegrarnos, consecuentemente. La protección de
los derechos laborales establecida es inapelable: en principio ningún
acuerdo comercial norteamericano podrá menoscabar esos derechos, menos aún
ignorarlos [9]. Las repercusiones de estas decisiones en las negociaciones
comerciales internacionales pueden ser considerables. Tanto la OMC, como
las negociaciones comerciales regionales, incluida la relativa a la
creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), libran al
medio ambiente y a los trabajadores a las fuerzas del mercado. El
parlamento de la superpotencia excluyente piensa de manera diferente. Al
establecer pautas que pueden contribuir al establecimiento de unas
regulaciones internacionales en ambas materias, propugna una alteración
evidente de la institucionalidad neo-liberal. Se teme, sin embargo, que la
sutil distinción entre objetivos generales y específicos sea utilizada
para disminuir el impacto efectivo de la propuesta. Y que las mencionadas
disposiciones de la TPA sean impuestas a los países - en especial a los en
desarrollo - cuando el establecimiento de regulaciones internacionales
debería ser el fruto de una negociación equitativa. La adopción de normas
laborales en el comercio internacional debería proceder de un amplio
consenso acerca de sus contenidos, sus modalidades y sus plazos de
implementación, e incluir mecanismos que garanticen que no serán
instrumento de un proteccionismo comercial disfrazado y permitan la
adaptación de las economías atrasadas.
| No es evidente
que la Organización Mundial
del Comercio acepte las normas
laborales y, menos aún, que las admita fácilmente |
No es evidente, por cierto, que la OMC acepte las normas
laborales y, menos aún, que las admita fácilmente. Tampoco es ostensible
que ellas estén en capacidad de asegurar, por sí solas, el mejoramiento
sensible de las lastimosas condiciones de empleo y de las malas
condiciones y medio ambiente de trabajo existentes en la mayor parte de
los países. Y ello, incluso en caso de ser aplicadas con rigor, lo cual es
bastante aleatorio. Su mejoramiento es necesario en primer lugar, y
sustancialmente y a corto plazo, es cierto, en los países en desarrollo,
en muchos de los cuales la situación laboral es insostenible [10]. Pero
también lo es para determinados colectivos en muchos países
industrializados. La Confederación Internacional de Organizaciones
Sindicales Libres (CIOSL) señala frecuentemente el incumplimiento, por los
EEUU., de las normas fundamentales en el trabajo de la OIT; y ello es un
indicador significativo de su desconsideración por la superpotencia
excluyente [11].
Normas del trabajo
Las " normas del trabajo " a que hacemos referencia son
aquellas reconocidas en el ámbito internacional, evidentemente. Aunque
otras organizaciones internacionales han adoptado convenciones sobre el
trabajo o los trabajadores [12] , o que comprenden disposiciones al
respecto[13], aquella que ha sido encargada por la comunidad internacional
de adoptarlas, aplicarlas, evaluarlas y de sancionar su aplicación, es la
OIT. La constitución de esta organización no hace referencia, sin embargo,
a la relación que debería existir eventualmente entre las normas del
trabajo y el comercio internacional, el cual no es considerado como
parámetro de sus actividades. Sus atribuciones y responsabilidades en el
ámbito laboral han sido reconocidas por la OMC en sus conferencias
ministeriales de Singapur y Doha. La única disposición que relaciona
directamente, hasta el momento, las normas del trabajo con el comercio
internacional, es el Sistema Generalizado de Preferencias de la Unión
Europea. El TLCAN establece entre ambos asuntos una relación
complementaria y restringida, mediante un acuerdo paralelo de cooperación
laboral [14]. La TPA estadounidense establece un hito muy significativo en
la materia.
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¿Cuáles son las normas de trabajo
a considerar?
Para la mayor parte de los países, y de los
analistas de las relaciones internacionales, son los convenios
internacionales del trabajo considerados en la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y
su seguimiento.
Esos principios son ampliamente conocidos:
-
la libertad de asociación y la libertad sindical y
el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva
[15] ;
-
la eliminación de todas las formas de trabajo
forzoso u obligatorio [16] ;
-
la abolición efectiva del trabajo infantil [17] ;
-
la eliminación de la discriminación en materia de
empleo y ocupación [18].
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Estos principios constituyen las bases de un paradigma
laboral necesario a todas luces pero difícil de implementar. Aunque la
presencia sindical en la fuerza de trabajo es minoritaria y decreciente en
muchos países y en aquellos en desarrollo se limita a la economía formal,
se piensa muchas veces que el progreso en el reconocimiento y el ejercicio
efectivo del primero de los principios señalados tendrá efectos positivos
en los otros tres [19] . Es, en todo caso, el único principio fundamental
en el trabajo que es sustentado específicamente por un actor laboral
reconocido. Las organizaciones sindicales jugaron un papel decisivo en la
adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento.
La Unión Europea ha adoptado estos principios, así como
los ocho convenios de la OIT correspondientes. La TPA norteamericana, por
el contrario, habla de cinco principios generales. Tres de ellos coinciden
en gran medida con los dos primeros principios de la Declaración de la OIT
antes señalada. Asimismo, propugna el establecimiento de una edad mínima
de admisión al empleo, estableciendo con ello una conformidad parcial con
el tercero de los mencionados principios de la OIT; y condiciones de
trabajo aceptables en materia de salario mínimo, horas de trabajo, y salud
y seguridad en el trabajo.
Las dificultades existentes para la ratificación, pero,
sobre todo, para la aplicación efectiva de las normas del trabajo, sugiere
centrar los esfuerzos, durante un período inicial, en los principios
fundamentales señalados. Sin embargo, la TPA norteamericana puede ampliar
el ámbito de la protección de los trabajadores. La cual podría ser
planteada asimismo en relación con otros parámetros, como es el caso de
aquellos que definen un trabajo de calidad, digno de la condición humana;
un " trabajo decente ", conforme postula últimamente la OIT. En suma, un
trabajo " productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad humana [20] " . Las normas que expresan este concepto no han sido
precisadas. Además de aquellas relativas a los principios fundamentales en
el trabajo, ellas deberían comprender, igualmente, de conformidad con los
textos publicados por esta organización, normas relativas a la duración
normal y la duración efectiva del trabajo, la formación profesional, la
seguridad en el trabajo, la protección de la maternidad, el acoso sexual y
moral y la seguridad social [21] .
Cabe relevar, en relación con este concepto, dos
situaciones de particular importancia en la globalización económica: el
desempleo, tanto técnico como definitivo, y la insolvencia empresarial. La
flexibilización del trabajo facilita el despido, en circunstancias que la
apertura económica transmite y amplifica los ciclos y otros sucesos
económicos internacionales. La duración de la jornada y el nivel del
empleo varían crecientemente con la demanda, cuya contracción, en caso de
crisis, generalmente da lugar a quiebras empresariales y fuertes "
desengrases " de efectivos.
| En la mayor
parte de los países en desarrollo no existe seguro de desempleo, y
en aquellos en que lo hay sus prestaciones son escasas y de corta
duración |
En otros casos, éstos son determinados por fusiones de
empresas, por la introducción de nuevos métodos de gestión de la fuerza de
trabajo, o por relocalizaciones de la producción. Es el resultado de la
búsqueda de racionalidad económica en el ámbito productivo, y de la
subordinación de éste a los intereses del capital financiero. Aunque hasta
el momento este redespliegue ha afectado principalmente a trabajadores de
los países industrializados, también perjudica a aquellos de países en
desarrollo. En la maquila de exportación, por ejemplo, muchas empresas
cierran sus puertas definitivamente, cambian su localización al interior
del mismo país, o migran a otros lugares, en función de unos u otros
cambios, conforme sucede actualmente con particular énfasis en América
Central, el Caribe y México [22] . Sin embargo, en la mayor parte de los
países en desarrollo no existe seguro de desempleo, y en aquellos en que
lo hay sus prestaciones son escasas y de corta duración. Asimismo, los
créditos laborales [23] pueden verse comprometidos en caso de insolvencia
empresarial. La importancia de ambas situaciones sugiere incluir, en el
concepto de trabajo decente, las normas que protejan a los trabajadores
contra el desempleo [24] y la insolvencia de las empresas [25] .
Aunque no está directamente relacionada con el comercio y
la inversión internacional, sino con la globalización en términos más
generales, que la intensifica, la emigración de trabajadores es muy
importante. Discriminados con frecuencia respecto a los nacionales,
empleados generalmente en las actividades más rudas y riesgosas, víctimas
muchas veces del abuso, la xenofobia y del racismo, estos trabajadores
deben ser protegidos. El clima contrario a los trabajadores inmigrados no
calificados existente en los países industrializados, y en particular
contra los ilegales, es conocido. Puede reproducirse, sin embargo, en
países en desarrollo. La apropiada protección de estos trabajadores es
igualmente indispensable. Mal podría postularse un " trabajo decente "
para los nacionales únicamente. La ratificación de las normas
internacionales correspondientes [26] , en primer lugar por los países en
donde se concentra la inmigración, es absolutamente indispensable.
Notas
[1] Ponencia presentada en el seminario internacional de
la red " Un saber político y ético sobre las actividades económicas" (Pekea)
organizado por la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, la CEPAL y
la Universidad de Rennes, en Santiago de Chile, los días 10 a 14 de
septiembre de 2002.
[2] Esta ley es el resultado de la Trade Promotion
Authority o " fast track " solicitada por la administración Bush para
negociar nuevos acuerdos comerciales y asumir el liderazgo de las nuevas
negociaciones de la OMC. Comprende: a) disposiciones relativas a la
asistencia que se prestará a trabajadores y actividades norteamericanas
perjudicadas por la apertura comercial; b) la mencionada autorización; c)
la extensión y la ampliación de la Ley de Preferencias Arancelarias
Andinas (ATPA); d) la extensión de ciertas preferencias arancelarias del
Sistema Generalizado de Preferencias de los EEUU.
[3] Fue aprobada por la primera de estas instancias el 31
de julio; y, por la segunda, el 2 de agosto de 2002. El Presidente Bush la
promulgó el 6 de agosto sin hacerle modificación alguna. En esta ponencia
se hace referencia al texto publicado por el US Government Printing
Office.
[4] Es una de las razones por las que el Presidente de la
AFL-CIO ha mostrado su desagrado con ambos proyectos y con la Trade Act.
Véase sobre el particular en el portal de la AFL-CIO : "Fast Track Wins,
Workers Lose with Senate Trade Vote" y " Statement by AFL- CIO President
John J. Sweeney on Passage of Fast Track Trade Legislation in the U.S.
Senate ".
[5] A pesar de que el artículo 1114 del TLCAN señala que "
Nada de lo dispuesto en este capítulo se interpretará como impedimento
para que una Parte adopte, mantenga o ponga en ejecución cualquier medida,
por lo demás compatible con este capítulo, que considere apropiada para
asegurar que las inversiones en su territorio se efectúen tomando en
cuenta inquietudes en materia ambiental ". Las mencionadas disposiciones
han sido ampliamente criticadas. El gobierno de Canadá ha obtenido que
algunas de sus cláusulas sean mejor interpretadas en la solución de
controversias, pero sería necesario una redacción diferente, que proteja
efectivamente el medio ambiente en tales casos.
[6] El 6 de diciembre del 2001.
[7] El 22 de mayo del 2002.
[8] La protección del medio ambiente y de los trabajadores
norteamericanos sin embargo era menor en el proyecto de la Cámara de
Representantes.
[9] Pueden ser interpretados con mayor o menor
flexibilidad, conforme se señala en la sección: La aplicación de la ley.
[10] El informe de la Confederación Internacional de
Organizaciones Sindicales Libres, relativo a las violaciones de los
derechos sindicales en el mundo, correspondiente al año 2001, subraya la
obstinación anti-democrática de ciertos Estados en el ámbito político, y
la concurrencia exacerbada, en el plano económico. El año pasado 223
sindicalistas fueron asesinados o desaparecieron; 14 más que el año
precedente. El récord es detenido por Colombia, en donde fueron
registrados 201 asesinatos o desapariciones; asimismo, 4000 sindicalistas
fueron detenidos, 1000 heridos y 10000 despedidos.
[11] Consejo de Administración de la OIT, 277 a reunión,
marzo 2000: " Examen de las memorias anuales con arreglo al seguimiento de
la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo ", OIT, Ginebra. Ver asimismo los informes de
la 280ª y la 283ª reuniones del Consejo de Administración de esta
organización.
[12] Como es el caso de la Convención internacional sobre
la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de
sus familiares, adoptada por las Naciones Unidas en diciembre de 1990.
[13] Es el caso del artículo 32 de la Convención sobre los
derechos del niño promulgada por las Naciones Unidas en noviembre de 1989.
Este artículo hace referencia a la edad mínima de ingreso al trabajo así
como a las condiciones de trabajo de quienes ya han cumplido esa edad.
[14] Este acuerdo no hace referencia a las normas de la
OIT, organización con la que se limita a prever relaciones de cooperación.
Un año después de su entrada en vigor, la Cumbre de Miami de diciembre de
1994, que inició las negociaciones sobre el ALCA, se refiere,
específicamente, a iniciativa de la administración americana, al papel de
la OIT en el ámbito laboral. El Sistema Generalizado de Preferencias de
los EEUU no hace referencia explícita a la OIT, pero evalúa los derechos
en el trabajo en los países a los cuales beneficia, teniendo en cuenta los
exámenes realizados por esa organización.
[15] Regulado por el Convenio N° 87 sobre la libertad
sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; y por el
Convenio N° 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva,
1949.
[16] Regulado por el Convenio N° 29 sobre el trabajo
forzoso, 1930; y por el Convenio N° 105 sobre la abolición del trabajo
forzoso, 1957.
[17] Regulado por Convenio N° 138 sobre la edad mínima,
1973; y por el Convenio N° 182 sobre las peores formas de trabajo
infantil, 1999.
[18] Regulado por el Convenio N° 100 sobre igualdad de
remuneración, 1951; y por el Convenio N° 111 sobre la discriminación
(empleo y ocupación), 1958.
[19] En la medida que los sindicatos se interesen
efectivamente en su reconocimiento y ejercicio. Diversos factores pueden
limitar sin embargo el impacto sindical. En América Latina deberían
subrayarse dos : a) el trabajo forzoso y el trabajo infantil tienen lugar
principalmente en actividades rurales o informales en las que la presencia
sindical es escasa e incluso inexistente; b) aunque es reconocida
crecientemente, la perspectiva de género tiene dificultades para
implantarse en la mayor parte de los medios sindicales.
[20] Conferencia Internacional del Trabajo, 87ª reunión,
Memoria del Director General: Trabajo Decente, Ginebra, junio de 1999.
[21] Corresponderían a los objetivos estratégicos de esta
organización en materia de promoción de los derechos fundamentales en el
trabajo, empleo, la protección social y diálogo social: Ibid.
[22] Ver a este propósito nuestro texto: " Crisis y
reestructuración en la maquila de exportación ", en curso de publicación
en Trabajadores, revista de la Universidad Obrera de México.
[23] Salarios, prestaciones, pago de vacaciones,
indemnizaciones, contribuciones a los seguros de salud y al sistema de
pensiones.
[24] El Convenio N° 168 sobre el fomento del empleo y la
protección contra el desempleo, 1988, aborda esta cuestión. Estimamos que
debe ser revisado, para tener en cuenta los cambios registrados por los
mercados de trabajo. Solamente seis de los más de 300 países miembros de
esta organización han ratificado este convenio.
[25] Abordada por el Convenio N° 173 sobre la protección
de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador, 1992. Esta
norma ha sido ratificada por 15 países solamente.
[26] Además de la convención de la ONU antes señalada, la
OIT ha promulgado el Convenio N° 143 sobre los trabajadores migrantes
(disposiciones complementarias), 1975. A diferencia de aquélla, esta norma
no comprende a los inmigrates ilegales. Ha sido ratificada por 18 países
solamente, entre los cuales no figura ningún país industrializado gran
receptor de inmigrantes.
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