Año 2005 Vol.  III

 El trabajo decente como una meta para la economía global

Democracia y derechos humanos

Gerry Rodgers

Parte 3 /3

 El trabajo decente en distintas etapas del desarrollo

¿Cómo puede aplicarse ese concepto a los muy diversos niveles y procesos del desarrollo? ¿Hay un nivel uniforme de trabajo decente, al que todo el mundo puede aspirar, o varía en el tiempo y el espacio? Si así fuera, ¿cómo sabemos qué es decente?

Aquí hay dos cosas importantes: la primera de ellas es que el trabajo decente tiene un piso pero no un techo; y la segunda, que por encima de ese límite inferior lo que percibimos como trabajo decente incluye derechos y principios universales, pero asimismo refleja los valores y posibilidades de cada sociedad. En ese sentido constituye un objetivo móvil, una meta que evoluciona junto con las posibilidades de las sociedades, un umbral que se desplaza junto con el progreso económico y social.

Consideremos primero el piso, el basamento. En un artículo reciente del Financial Times, Wolf (2000) se expresaba escepticismo acerca de que dichas normas pudieran beneficiar a los trabajadores agrícolas de los países de bajos ingresos. Sostenía el autor que la gente sumergida en la pobreza no necesitaba más que ingresos y empleo, que los derechos básicos no venían al caso. La visión es errada; la pobreza no es solo cuestión de ingresos, sino también de derechos y capacidades. Por ejemplo, en algunas partes de la India los jornaleros agrícolas trabajan en un régimen de sometimiento, se les retacea el derecho a organizarse y las mujeres y niñas sufren una discriminación extrema. Cuando pueden contrarrestar esas carencias, sus condiciones de vida mejoran en forma sistemática, como he podido comprobar de primera mano en las aldeas de Bihar. El piso social tiene aquí tanta importancia como en el Cuarto Mundo de las grandes ciudades de Europa y Norteamérica, donde el problema puede ser el tráfico de inmigrantes o la exclusión de los desamparados.

¿Qué más tiene ese basamento? Un valor importante es la universalidad, que el trabajo decente sea patrimonio compartido. Todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo, lo cual incluye entre otras cosas la igualdad de géneros (ILO, 2000a). Habrá quienes se opongan a la universalidad por su escasa factibilidad – dirán que los derechos no tienen sentido sin los medios o agentes para hacerlos cumplir, y, por desgracia, para muchos trabajadores en ambientes informales o domésticos tal es la situación. Sin embargo Sen (2000) defiende enconadamente la universalidad, existan o no las instituciones que den vigencia a los derechos, ya que solo si se manifiesta como objetivo explícito se la podrá alcanzar en última instancia.

Otros propugnan la inclusión de una gama más amplia de derechos en la base, como, por ejemplo, el derecho al trabajo y a una remuneración justa y favorable, los cuales ya figuran en la Declaración Universal de Derechos Humanos. El derecho a un lugar de trabajo seguro es algo que la mayoría de los trabajadores considerarían un derecho básico. Estas son cuestiones que pueden ser discutidas, ya que son algo más que potestades, y dependen de la disponibilidad de recursos; evidentemente, la remuneración justa y favorable estará supeditada a las posibilidades de cada sociedad. Puede argumentarse que se necesita un basamento social mucho más abarcador, y que todos deben compartir la responsabilidad de que sea respetado. La idea es muy atrayente, pero no hay acuerdo internacional generalizado sobre el nivel de un piso así, ni tiene el firme apoyo mundial de que gozan los derechos y principios expresados en las normas fundamentales de la OIT.

En segundo lugar, por encima de ese piso el concepto de trabajo decente brinda un marco para el progreso continuo sobre la base de principios comunes. No constituye para nada un "corsé" limitante, sino que las metas dependerán en cada caso de los valores, prioridades y posibilidades de cada sociedad, que pueden ir cambiando con el tiempo. Hasta no hace mucho existía un consenso general sobre la prohibición del trabajo nocturno para la mujer, pero hoy en día la idea tiene menos apoyo – en Europa al menos– al haber cambiado los conceptos de igualdad de género. Muchos de los elementos constitutivos del trabajo decente, como los niveles de seguridad económica o la calidad del empleo, son metas desarrollistas que suelen elevarse según las posibilidades económicas. En este proceso el sistema de normas de la OIT ofrece un firme anclaje para consolidar los avances en todas las dimensiones del trabajo decente; brinda además pautas de comparación para medir el progreso logrado y orientarlo en su camino.

Quisiera dar algunos ejemplos. ¿Cuáles pueden ser los objetivos de seguridad en el trabajo en distintas circunstancias? Para los trabajadores agrícolas de Bihar, carentes de reservas y que viven del trabajo ocasional de jornaleros, la prioridad puede ser la protección contra las inundaciones o la sequía, que afectan la estabilidad de sus ingresos en forma dramática. Por otra parte, a menudo realizan sus tareas en condiciones sumamente insalubres y antihigiénicas, con altas tasas de accidentalidad. Estos trabajadores están en su mayor parte desorganizados y son incapaces de defender sus intereses. Tales condiciones dictan prioridades de política como seguridad laboral básica y prevención de grandes riesgos.

En un país de ingresos medios –como Chile, por ejemplo– las prioridades pueden ser más específicas. Los sectores de exportación – pesca, forestación, minería – tienen que hacer frente a presiones económicas en los competitivos mercados internacionales que relegan la seguridad a un segundo plano en las empresas involucradas. Es preciso, entonces, desarrollar códigos de conducta y métodos de producción para oponerse a esa tendencia. Las empresas pequeñas no tienen los recursos ni están sujetas a la inspección de las más grandes, de modo de crean empleos menos seguros. Una gran minoría dentro de la población logra niveles de seguridad apropiados, pero la exclusión y las privaciones son aún más extremas entre los que quedan fuera de las redes de seguridad principales.

En los niveles de ingreso más elevados, puede que se preste más atención al estrés y otros trastornos similares (aunque aparecen también a niveles inferiores, sobre todo en Chile, pero se les da menos prioridad). Quizás las políticas apunten a reducir al mínimo los riesgos físicos identificables, dando lugar al "principio precautorio" que extiende la protección a zonas donde los riesgos pueden darse pese a que no haya pruebas de su magnitud. La mayoría de las sociedades de altos ingresos tienen, además, brechas en la seguridad social, o segmentos precarios en los mercados laborales donde campea la exclusión extrema de algunos grupos rezagados –inmigrantes ilegales o analfabetos, por ejemplo– que requieren políticas de protección.

Por consiguiente, el contenido de una agenda de trabajo decente habrá de variar según las situaciones económicas y de desarrollo. Los ejemplos anteriores se refieren a la seguridad, pero los hay también con respecto al empleo, los derechos o el diálogo social. Los objetivos y las pautas serán distintos en cada sociedad, pero el marco general y los principios en que se basa serán los mismos, y ofrecen, en conjunto, la posibilidad de trazar un programa coherente de desarrollo.

  Trabajo decente y pobreza

Vale la pena seguir explorando el vínculo que existe entre el trabajo decente y la eliminación de la pobreza. El umbral de pobreza como meta del trabajo decente depende de los recursos sociales y económicos de las sociedades, de manera que tiene un componente relativo. Como resultado, la línea de pobreza oficial es mucho más alta en los Estados Unidos que en la India. La palabra "decente" también lleva implícitos los estándares de cada sociedad. Por lo tanto, la falta de trabajo decente tiene algo en común con los conceptos de privación y exclusión, que refieren a situaciones sociales y económicas que no satisfacen las normas sociales. Los trabajos sobre privaciones relativas y múltiples –por ejemplo el de Peter Townsend en Londres– estudian las razones por las cuales algunas personas no logran satisfacer esas normas (en el trabajo, nivel de vida, acceso a los servicios públicos, la educación, etc.) que se corresponden con las condiciones normales de participación en la sociedad de que se trate. Dan pie a reflexiones que están en un todo de acuerdo con el análisis del trabajo decente.

El problema fue resumido en un estudio de la OIT sobre acciones contra la pobreza en 1995: "La preocupación de la OIT por la justicia social lleva lógicamente a recalcar los derechos y las normas: los derechos, como base para la participación de los trabajadores en la sociedad; las normas, como medio de expresión de esos derechos. En lo que hace a la pobreza, la filosofía prevaleciente es el derecho a la inclusión, en el sentido de participación, protección, acceso a empleos decentes e ingresos dignos. Pero la concreción de ese derecho depende de condiciones económicas previas, y para cumplir con esas condiciones hay que fortalecer las capacidades de los trabajadores y de los correspondientes sistemas de producción. Así pues, el logro de los derechos implica el desarrollo de la capacidad económica y social".

Esto provee una rica veta de pensamiento que aún no ha sido adecuadamente explorada. La mayoría de las acciones contra la pobreza se centran en los estratos sociales absolutamente más deprimidos, mientras que la agenda del trabajo decente va más allá, al plantear objetivos para la sociedad en su conjunto. Por lo tanto la agenda del trabajo decente es más amplia, aunque sin dudas existe un fuerte nexo con la pobreza, en la medida en que ésta constituye una incapacidad de alcanzar los objetivos básicos del trabajo decente.

Una reacción habitual a la noción de que el trabajo decente contribuye a reducir la pobreza es la siguiente: ‘en el proceso de desarrollo la necesidad más inmediata la constituyen el trabajo y el ingreso, dejemos la decencia para más adelante’. Era esa fundamentalmente la actitud adoptada por el artículo del Financial Times mencionado con anterioridad.

Caben aquí dos comentarios. El primero es si la prioridad relativa de las distintas dimensiones del trabajo decente varía en función del nivel de ingresos o desarrollo. Por ejemplo, ¿es el empleo más importante que la seguridad cuando los niveles de ingresos son bajos, y lo contrario cuando la gente está ganando más dinero? El segundo es si el progreso en uno de los aspectos del trabajo decente puede llevarse a cabo a costas de otro de los aspectos.

Con respecto a lo primero, no hay duda que si estamos muertos de hambre cualquier trabajo es mejor que ninguno. Pero en la realidad, la gente tiene aspiraciones que van más allá de eso en todos los niveles de vida, y aun al borde de la hambruna exige dignidad y respeto. Como sostienen Bruton y Farris (1999), los trabajadores de bajos ingresos valoran la seguridad, los derechos y otros aspectos del trabajo decente tanto como los de ingresos más elevados. Indudablemente, la ponderación de las distintas dimensiones laborales habrá de cambiar a medida que suben los niveles generales de vida, pero me parece erróneo pensar que los aspectos cualitativos del trabajo decente solo entran a tallar cuando se alcanza un determinado nivel de vida.

Sobre lo segundo –y desde un punto de vista puramente teórico– a menos que las diferentes dimensiones del trabajo decente se complementen perfectamente entre sí, es indudable que a cierto nivel se producirá un toma-y-daca entre ellos. Por ejemplo, mejorar las condiciones de trabajo tiene su costo, y a menos que ese costo sea absorbido por una mayor productividad, habrá un efecto negativo en el empleo en una plaza laboral normal. Es ese otro ingrediente de la argumentación de que primero está el trabajo, y luego su calidad.

No obstante, y como acabamos de ver, hay pruebas de que el progreso en los derechos, en la seguridad, en las condiciones laborales y en el diálogo social tendrán a menudo un efecto positivo en el empleo y en la productividad, si las condiciones institucionales son propicias. En última instancia la interrogante es empírica y la información disponible es fragmentaria; constituye un área importante de futuras investigaciones, porque condiciona la fijación de ciertos objetivos del trabajo decente, y determina las prioridades políticas para alcanzarlos Hay otra razón poderosa que tiene pertinencia en este sentido: la dependencia del camino andado. A menos que las instituciones y reglas que generan el trabajo decente se establezcan tempranamente en los ambientes de bajos ingresos, será difícil introducirlas cuando los ingresos suban. Es así como el trabajo infantil a los 10 o 12 años se transforma en cosa normal, dando por tierra con las esperanzas que esos niños puedan tener de una vida mejor. Así también se perpetúan la discriminación de género y la mano de obra esclava en los sistemas de producción, ya que muy poco cuesta que esas desigualdades y privaciones se conviertan en percepciones y pautas de comportamiento cotidianos. El resultado es que se multiplican las dificultades de alcanzar objetivos sociales basados en la universalidad y la igualdad.

Otra crítica común es que el trabajo decente está enfocado hacia los grupos de ingresos más altos del sector formal, que ya están relativamente bien protegidos. Es una crítica muy generalizada de las normas laborales formales, y de las actividades de sindicatos y asociaciones de empleadores. Singh y Zammit (2000), por ejemplo, sostienen que "los textos de esas convenciones (Convenciones 87 y 98 de la OIT sobre la libertad de asociación y las negociaciones colectivas) reflejan las necesidades e instituciones de las países avanzados en determinado momento de su historia"... "la definición e interpretación de los derechos humanos de acuerdo con esas convenciones están destinadas a una pequeña parte de la población trabajadora, y benefician solo a aquellos que ya gozan de privilegios".

Sin embargo, la interpretación es incorrecta. La libertad de asociación tiene tanta importancia en la economía informal como en la formal, aunque adopte versiones diferentes. Es una libertad básica, en el sentido que le da Sen al término, que permite el acceso a otras libertades. El problema real consiste en cómo extender esos derechos a todos los segmentos del mercado laboral, no limitar su aplicación.

Esto puede observarse en los recientes intentos por parte de la OIT de participar de los procesos de PRSP (por su sigla en inglés, Poverty Reduction Strategy Papers, Informes de Estrategias para la Reducción de la Pobreza) en varios países. Este proceso, dirigido por las instituciones de Bretton Woods, esta diseñado de manera tal que los actores nacionales deberían definir la estrategia para la reducción de la pobreza. Sin embargo, careciendo de la participación de representantes de los trabajadores y de los empleadores – y ante la no participación de la OIT, como suele acontecer – existe una tendencia a ignorar temas centrales como la generación de empleo y la seguridad de los ingresos. Es a través de la inclusión del derecho básico a la representación en las estrategias de reducción de la pobreza que se puede dar respuesta a las demandas de la gente, demandas por trabajo decente.

Sigue siendo un hecho que la mayoría de los pobres se encuentran en el sector informal de la economía, y que las estrategias para promover el trabajo decente en el ámbito informal enfrenta muchas dificultades. Al carecer de una organización formal, y dada la ineficacia de la intervención estatal, la extensión del objetivo de trabajo decente hacia la economía informal no puede depender de los mecanismos regulatorios que el Estado aplica en otras áreas. Es preciso hallar maneras de aumentar capacidades y reforzar voces representativas, generar y transferir recursos y cambiar incentivos. Tal vez esto requiera que los actores actuales emprendan nuevas actividades, pero necesita también el apoyo de otros agentes e instituciones. Muchos sindicatos han aceptado el reto y tratan de extender su acción a los trabajadores informales, en tanto que instituciones que ya se manejan con ellos, como SEWA, han demostrado lo mucho que se puede hacer.

Este argumento también puede ser utilizado en lo referente a las condiciones de empleo, la seguridad y otras dimensiones del trabajo decente. El informalismo es a menudo un subterfugio deliberado para eludir normas sociales, en especial el empleo "en negro" en las empresas formales. Pero aun en la economía informal puede que el empleo de mejor calidad se justifique a sí mismo a través de una mayor productividad. Una elección cuidadosa y gradual de las normas a aplicar suele también reducir los alicientes a la evasión de reglas. Los nuevos instrumentos de seguridad para ambientes informales –como los microseguros– pueden también resultar más eficaces que las políticas tradicionales. Dicho de otro modo, la meta del trabajo decente puede también guiar la elección de políticas en el sector informal.

El trabajo decente en tanto estrategia de reducción de la pobreza va más allá de la economía informal. Reconoce la complejidad de la pobreza, sus múltiples dimensiones, y ofrece un enfoque integrado que puede dar respuesta a diversas necesidades. Los retornos para posteriores desarrollos de políticas en este campo son altos.

  El trabajo decente como objetivo de la comunidad internacional a nivel global

Para concluir, lo particular del trabajo decente es que constituye un enfoque conjunto del trabajo, el empleo y el progreso social. Abordar estos terrenos requiere una visión equilibrada e integral de los objetivos sociales y económicos, que incluya la promoción de derechos, el empleo, la seguridad y el diálogo social. Y eso no solo a nivel de las políticas nacionales, ya que muchos de los factores con que hay que lidiar están en el área de la economía internacional y global (el comercio, los flujos de capital, los sistemas de producción que traspasan fronteras). De manera que promover el trabajo decente significa también cambiar la forma en que funciona la economía global, para que sus beneficios lleguen cada vez a más gente. El trabajo decente no es solo un objetivo de desarrollo a nivel nacional, sino además un principio orientador para la economía mundial.

  Referencias bibliográficas