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Parte 2 /2
Una estrategia
equilibrada de respuesta
 Otro de los elementos de una perspectiva integral implica
usar de manera equilibrada los componentes fundamentales de la respuesta.
Esto significa abandonar definitivamente la vieja división del trabajo
entre derecha (dedicada a la coerción) e izquierda (concentrada en la
prevención). La combinación entre ambos elementos debe estar determinada
por un diagnóstico riguroso.
De esta forma, en los países con niveles relativamente
bajos de violencia social y criminalidad es posible, afortunadamente,
privilegiar los aspectos preventivos (aunque ello no significa proyectar
una imagen de impunidad respecto de la delincuencia común). Sin embargo,
en aquellos países con altas tasas de violencia social los elementos
coercitivos y de reinserción deben tener mucha mayor relevancia, sin que
ello signifique descuidar los aspectos preventivos. En los países del
triángulo norte centroamericano, por ejemplo, hubiera sido fundamental
centrarse en la prevención hace quince años, cuando el nuevo escenario
recién estaba constituyéndose. Hoy, con tasas de homicidios anuales de 50
por cada 100.000 habitantes, las estrategias coercitivas y de reinserción
son cruciales para avanzar en un proceso de remisión de la violencia.
Entre otras razones, porque mantener las actuales tasas de homicidios
torna inviable la gobernabilidad democrática en el mediano plazo.
Hablar de una estrategia equilibrada implica tener en
cuenta los niveles concretos de violencia y criminalidad que sufre un
determinado país. Ese equilibrio debe evitar, en todo caso, los polos
opuestos. Por un lado, la urgencia de la situación no debe confundirnos a
la hora de distinguir entre conflicto, violencia y delito. Adoptar una
perspectiva de etiquetamiento delictivo para cualquier conflicto social, e
incluso para cualquier episodio de violencia, no solo viola los derechos
humanos, sino que además resulta contraproducente. El objetivo no debe ser
satanizar cualquier conflicto o acto de violencia ante el pavor que nos
causa la posibilidad de que escale hacia niveles mayores, sino elaborar un
tratamiento preventivo y de contención. Es necesario subrayar el papel
central que pueden jugar en esto las municipalidades y otras instancias de
gobierno local.
Pero tampoco hay que caer en el extremo opuesto: suprimir
del menú de opciones las medidas de emergencia frente a una crisis
determinada. Este asunto genera controversias entre los partidarios de una
perspectiva integral. En los países con una alta violencia social se han
producido situaciones de emergencia, que pueden perfectamente repetirse en
el futuro y que plantean la cuestión de si, en esos casos, se pueden
adoptar medidas de excepción respetando el Estado de derecho. El debate es
especialmente relevante cuando estas situaciones se generan en un
territorio delimitado, como ocurrió en el levantamiento insurreccional de
las maras en San Pedro de Sula o la ocupación de ciertas regiones de la
costa caribeña de Centroamérica por el narcotráfico. Las fuerzas
progresistas deben defender claramente los recursos que es posible
utilizar en el marco del Estado de derecho ante las situaciones de
emergencia, entre otras razones porque tienen el deber de proteger los
derechos humanos del resto de la población. Esta posición de defensa del
Estado de derecho es la única que permite realizar una crítica justificada
del empleo de los instrumentos de emergencia al margen de lo establecido
por la legalidad democrática.
Un ejemplo de lo anterior es la utilización, en el
triángulo norte de Centroamérica, de fuerzas militares para apoyar a la
policía, una medida que, lejos de ser la excepción, se está convirtiendo
en una regla. Es evidente que mantener la opción militar como una
tendencia a largo plazo atenta contra el Estado de derecho. Si bien es
cierto que cuando se alcanzan determinados niveles de violencia y
criminalidad se hace necesario fortalecer la capacidad policial, y que
para ello se requieren nuevos recursos, la solución no consiste en
otorgarles nuevas funciones y dotar de más recursos a las fuerzas
militares, sino en aumentar el presupuesto y capacitar a las fuerzas
policiales. Habría que pensar, por ejemplo, en destinar a esos fines el
ahorro que debiera producirse por la puesta en práctica del acuerdo de
reducir las fuerzas militares consignado en el Tratado Marco de Seguridad
Democrática de Centroamérica, que es el marco normativo regional en esta
materia.
En otras palabras, una perspectiva progresista integral
debe defender las capacidades del Estado de derecho para enfrentar
situaciones de emergencia y rechazar justificadamente los caminos que se
aparten de éste, caminos que muchos gobiernos están siguiendo para
combatir el crecimiento de la violencia y el delito.
Una política de Estado
contra el crimen
Quizás la clave de una estrategia integral sea la
posibilidad de convertirla en una verdadera política de Estado. Es
interesante observar la facilidad con que se habla de una política de
Estado para referirse, en realidad, a lo que apenas es una política
gubernamental. Esto es muy claro en las estrategias de mano dura
implementadas en Centroamérica.
| En El Salvador, por ejemplo, las políticas
de mano dura (o «super mano dura», como
las denomina el actual gobierno) no han sido otra cosa que una
política unilateral del Poder Ejecutivo |
En El Salvador, por ejemplo, las políticas de mano dura (o
«súper mano dura», como las denomina el actual gobierno) no han sido otra
cosa que una política unilateral del Poder Ejecutivo. El gobierno confió
erróneamente en su capacidad de acción unilateral, entre otras razones
porque tenía la esperanza de obtener así el apoyo político de la
población. A comienzos de 2006, sin embargo, el presidente Antonio Saca se
vio obligado a admitir que esa estrategia no estaba dando resultados. Los
datos duros así lo confirmaban. Por ejemplo, la policía realizó 10.000
detenciones bajo el modelo del apresamiento colectivo de mareros, pero
sólo en 3% de los casos se encontraron méritos suficientes para iniciar
procesos judiciales. Frente a esa situación, el gobierno comenzó a
presionar a los otros poderes, con resultados bastante mediocres: el Poder
Legislativo no sancionó las leyes exigidas e importantes sectores del
Poder Judicial se resistieron a violar las normas del debido proceso.
Ahora bien, el rechazo a las políticas de los gobiernos de
mano dura de subordinar a los otros poderes constitucionales no debe
ocultar el hecho, patente en toda la región, de que no existe una
estrategia contra la violencia y el crimen que constituya una política de
Estado e implique al conjunto de los poderes públicos. Desde la
perspectiva penal no hay, como ya señalamos, una verdadera política
criminológica integrada capaz de orientar los recursos y las instituciones
estatales.
Como ya consignamos, en los países con menores niveles de
violencia y criminalidad la respuesta, generalmente lenta, mantuvo la
distribución de tareas entre los tres poderes: acción preventiva y de
contención a cargo del Poder Ejecutivo, normativa penal y de seguridad
para el Legislativo y persecución del delito y enjuiciamiento para el
Ministerio Público y el Poder Judicial. Esta división del trabajo se
basaba en la independencia de los poderes y, particularmente, en la del
Poder Judicial. Pero es necesario saber si, para enfrentar el crecimiento
de la violencia y la criminalidad, es o no posible articular una política
de Estado que convoque a los tres poderes. Dicho de otra forma, el
mantenimiento de la independencia del Poder Judicial no significa que
dicho poder no pueda decidir voluntariamente colaborar en el desarrollo de
una política de Estado.
Dilemas de los sistemas
penal y penitenciario
Una política criminológica de Estado debería partir de un
diagnóstico riguroso y compartido que permita mejorar el reparto de tareas
entre los distintos poderes y, de este modo, lograr un mayor equilibrio en
el funcionamiento del sistema penal: Ministerio Público, Judicatura,
Defensoría Pública y Sistema Penitenciario. Ciertamente, esta armonización
exige un acuerdo nacional del cual participen todos los sectores políticos
y sociales, especialmente en aquellos países en que la violencia ya parece
inmanejable.
Esto, una vez más, requiere un esfuerzo por mantener un
equilibrio que evite la tendencia a la judicialización, la penalización y
el encarcelamiento, sin aumentar las cuotas de impunidad que inclinan
peligrosamente a la población hacia las soluciones autoritarias. Algo que,
por supuesto, se dice con facilidad, pero que es bastante difícil de
conseguir.
| Desjudicializar los conflictos, e incluso
ciertos episodios de violencia, es lo que permite que el Poder
Judicial constituya un instrumento eficaz de una política de Estado
en materia de convivencia pacífica |
Tanto en los países en que el gobierno desarrolla una
acción unilateral en materia de seguridad como en aquellos en que se
mantiene el reparto tradicional de tareas existe la tentación de acudir a
la judicialización y a la penalización como un recurso de prevención o de
contención adecuado. La judicialización aparece con frecuencia en los
países en que el Poder Judicial ha actuado con eficacia en condiciones
normales. Quizás sea ejemplo de esto Costa Rica, donde puede observarse
claramente un crecimiento exponencial del número de casos que llegan a la
justicia. Esto, por supuesto, genera un altísimo nivel de mora, pese a los
esfuerzos realizados para reducir los tiempos. En ese contexto, los
ciudadanos costarricenses deberían entender que tratar de dirimir todo
tipo de conflicto en el ámbito judicial bloqueará a este poder a corto o
mediano plazo y limitará su capacidad de enfrentar el crecimiento de la
violencia y la criminalidad. Desjudicializar los conflictos, e incluso
ciertos episodios de violencia, es lo que permite que el Poder Judicial
constituya un instrumento eficaz de una política de Estado en materia de
convivencia pacífica.
Otro tanto puede decirse en materia penal. La tendencia a
etiquetar como delito los conflictos y los actos menos graves de violencia
con la esperanza de evitar que esos hechos escalen a un nivel superior
significa convertir a la penalización en un instrumento sin peso. Como
afirma el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la
Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (Ilanud), la
penalización debe usarse discretamente si se quiere que sea eficaz.
Este razonamiento se hace más complejo al examinar los
sistemas penitenciarios. Existe ya evidencia suficiente de que la
superpoblación en las cárceles ha sido el efecto más inmediato del aumento
de la violencia. Esta superpoblación ha agudizado dramáticamente las
condiciones infrahumanas en que se encuentran los prisioneros
latinoamericanos. En esas circunstancias, los países no tienen más remedio
que aumentar la capacidad del sistema penitenciario, como ha hecho
recientemente Costa Rica, para evitar el riesgo de estallidos sangrientos.
Y todo esto sin que nadie se haga ilusiones, al menos en el mediano plazo,
de la capacidad regenerativa real de las cárceles, que seguirán siendo, en
general, verdaderas universidades del delito.
Esto no implica postular el abandono de los sistemas
penitenciarios. Pero es necesario reconocer que, en la actualidad, no se
puede esperar mucho más de éstos que el cumplimiento de su función
primaria de impedir que las personas más violentas o los criminales más
graves sigan dañando el tejido social.
El problema también puede mirarse desde el ángulo opuesto:
el daño colectivo que se produce cuando se extiende la percepción de
impunidad respecto de la violencia y el crimen. Esto puede llevarnos a la
confusión cuando manejamos información estadística. Por ejemplo, Guatemala
presentaba en 2004 índices más bajos de judicialización y de
superpoblación penitenciaria que Costa Rica.
Pero el motivo no radicaba en una mejora en la lucha contra la inseguridad
sino en la falta de eficacia del sistema penal y en los impresionantes
niveles de impunidad que se manifestaban en Guatemala. No es casual que en
ese contexto haya comenzado a aparecer el fenómeno de los linchamientos y,
en general, la tendencia de la población a hacer justicia por mano propia.
La impunidad genera efectos perniciosos en diferentes
sentidos. Significa, en primer lugar, un verdadero cheque en blanco para
los delincuentes. Y, desde el punto de vista de las víctimas, deteriora
profundamente la confianza, tanto respecto de las instituciones públicas
como de la sociedad en su con-junto. Resulta impactante comprobar en los
países del triángulo norte de Centroamérica la correspondencia entre el
incremento de la violencia social y el descenso de la confianza de las
personas respecto de sus semejantes. Un sondeo realizado por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en El Salvador en 2002
mostró que solo 15% de la población encuestada manifestaba algún nivel de
confianza en el resto de la población.
Un acuerdo nacional (y regional) contra la violencia y la
criminalidad
Para evitar un incremento de la impunidad sin elevar
excesivamente la judicialización y la penalización, es necesario realizar
un gran acopio de prácticas y experiencias exitosas y encarar un esfuerzo
para crear mecanismos eficaces en el marco de una perspectiva balanceada
de acción. Y, sobre todo, es necesario de-jar ya de confiar en soluciones
groseras o mágicas. En ese sentido, pueden mencionarse algunos
instrumentos concretos que parecen adecuados, así como las condiciones
generales para una estrategia verdaderamente integral.
Las acciones que se ubican en un espacio intermedio entre
los niveles básicos de prevención y la actuación coercitiva parecen dar
buenos resultados; es decir, las políticas que se denominan de contención
(o de prevención secundaria, por seguir las definiciones de la
Organización Mundial de la Salud). Se trata de propiciar acciones de
control o disuasorias en las etapas iniciales de los procesos violentos o
delincuenciales. El papel que pueden jugar –y están jugando– los
municipios y otros organismos públicos locales es fundamental. Algunas
experiencias registradas en el istmo centroamericano revisten un
particular interés (Gomáriz 2006a).
El otro instrumento, relacionado con el anterior, es
optimizar el control de los casos y mejorar los procesos de investigación
policial especializados en el combate contra el crimen organizado, la
actuación contra las maras y la violencia de género, entre otras
cuestiones. Para ello se necesita un salto técnico en temas como el
registro y el seguimiento, además de una normativa especial adecuada, por
ejemplo en el control de la reincidencia.
Estos instrumentos técnicos y normativos son centrales.
Sin embargo, no de-ben distraernos de la necesidad de brindar una
respuesta colectiva al nuevo escenario violento que enfrenta la región.
Una política de Estado que implique a los distintos poderes públicos
maximizará su eficacia si además se apoya en una estrategia verdaderamente
nacional, en la que las distintas fuerzas políticas y sociales constituyen
un acuerdo para enfrentar la violencia y el crimen. Algunas experiencias
exitosas realizadas en algunas ciudades y localidades de Colombia y El
Salvador confirman la importancia de generar un amplio acuerdo colectivo
para enfrentar la violencia. La conclusión estratégica es que la creación
de ciudadanía es el mejor antídoto para enfrentar una violencia rampante
cuyo efecto más pernicioso es, precisamente, la destrucción de la
confianza ciudadana.
Estas experiencias, por supuesto, son locales, pero no
puede descartarse a priori la posibilidad de que adquieran una dimensión
nacional. Por otro la-do, las condiciones políticas de los países con
altas tasas de violencia y criminalidad muchas veces dificultan la
posibilidad de concretar un gran acuerdo nacional, mientras que en
aquellos países que no sufren tanto este problema no se percibe la
necesidad de avanzar en un pacto que comprometa a todos los actores
sociales. Aunque todo esto es cierto, no parece sensato abandonar la
propuesta si el objetivo es generar una estrategia integral contra la
violencia.
En algunos países ya están apareciendo iniciativas en ese
sentido. En El Salvador, por ejemplo, esta perspectiva colectiva se está
planteando desde algunos medios de comunicación, sectores eclesiásticos y
organizaciones cívicas. Es cierto que la polarización política existente
en ese país no facilita las cosas, pero cabe preguntarse si no será
posible apartar de la liza política los temas que constituyen una crisis
de relevancia nacional. De hecho, esto es lo que ha sucedido con los
últimos desastres naturales, donde todos los partidos han firmado un
acuerdo nacional para la reconstrucción. ¿Cuál es, entonces, la razón para
que un desastre social que produce muchas más víctimas por semana no pueda
ser objeto del mismo tipo de acuerdo? Es sumamente dudoso que, sin algún
tipo de entendimiento mínimo entre todas las fuerzas políticas y sociales,
pueda lograrse una remisión de la violencia y la criminalidad en el corto
e incluso en el mediano plazo. Es, finalmente, una cuestión de tiempo:
saber si ese acuerdo llega antes de que la violencia social haga
definitivamente inviable la gobernabilidad democrática.
Para aquellos países que no sufren niveles tan altos de
violencia probablemente no sea tan urgente establecer un acuerdo nacional
al respecto. Sin embargo, resulta conveniente impulsar ya un debate
orientado a construir una verdadera política de Estado, justamente para
prevenir el crecimiento de la violencia y comenzar a reducir la percepción
de inseguridad. En estos países, el reto consiste en combatir la impunidad
sin incrementar la judicialización y la penalización, algo que todavía es
posible encarar mediante estrategias preventivas y de contención. Pero
también allí es una cuestión de tiempo: comprobar si ese debate llega
antes de que la violencia comience a ser incontrolable, como sucede ya en
otros países de América Latina.
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Nota
Publicado originalmente en la revista Nueva Sociedad No.
208 marzo-abril de 2007. ISSN 0251-35552.
www.nuso.org
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