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Este
artículo plantea en forma breve algunas reflexiones sobre los paradigmas
que han conducido al movimiento global anticorrupción en los últimos
veinte años. Pone en tela de juicio el énfasis en la persecución penal, la
parcialidad de los enfoques que recargan el problema en los gobiernos y la
creencia de que la corrupción es un problema en si mismo separado de los
desajustes estructurales. Como ejercicio de análisis se utiliza el caso
del comercio ilegal de licor en Guatemala, su implicación con la
corrupción en las aduanas y su relación con los desajustes existentes en
el comercio internacional. No se pretende tener la razón, más bien se
busca alimentar un debate sobre el sentido que tienen muchas de las cosas
que actualmente se hacen en el mundo de la anticorrupción.
 Se
realizó en noviembre de 2006 en la ciudad de Guatemala la doceava
conferencia internacional anticorrupción. El evento congregó a cientos de
personas provenientes de los cinco continentes, quienes se dieron cita
para intercambiar acerca de sus experiencias en la promoción de la
transparencia y lucha contra la corrupción. En numerosos talleres,
funcionarios de gobierno, directivos de grupos cívicos, académicos y
periodistas, entre otros representantes, expusieron sobre el estado del
arte en el movimiento anticorrupción, que lleva ya más de dos décadas de
existencia.
Sin duda el encuentro de Guatemala generará muchos
resultados positivos, además de ser una experiencia muy enriquecedora. Sin
embargo, en un afán de auto-crítica constructiva, nos parece importante
señalar que hubo un enfoque más cargado en lo descriptivo y muy poco en lo
reflexivo. Cada quien quiso mostrar más lo que hacía, sin dar mucho
espacio para responder a la pregunta de por qué la corrupción seguía
obstaculizando el camino hacia un mundo más justo, que fue el lema de la
conferencia. De alguna forma la conclusión de la conferencia fue más de
carácter cuantitativo, porque se centró en que hay que aumentar y expandir
los esfuerzos actuales sin considerar su replanteamiento. En realidad,
hasta ahora muy pocos se atreven a cuestionar los paradigmas que han
guiado la lucha contra la corrupción en los últimos veinte años, a pesar
de que hay evidencia empírica que refuta en algunos casos su validez
práctica.
Freír a los peces gordos
Un ejemplo es la creencia de que hay centrarse en el
castigo contra de los corruptos, en freír a los peces gordos.
Espontáneamente surgieron los aplausos de los participantes de la
conferencia cuando en el plenario se demandó que el gobierno chileno
entregue al Perú al ex-presidente Fujimori para que sigan su curso los
procesos judiciales en su contra. Sin embargo nadie reaccionó – al menos
en público – sobre cómo es que el ex-mandatario Alán García, quien después
de haber estado en una situación muy parecida a la de Fujimori, de ser
prófugo de la justicia por delitos de corrupción, pudo regresar
tranquilamente al Perú, reincorporarse a la vida política y ser nuevamente
electo presidente por la población.
| La recomendación de "freír a los peces
gordos" en realidad no ha sido muy funcional en los países en
desarrollo |
La recomendación de "freír a los peces gordos" en realidad
no ha sido muy funcional en los países en desarrollo, o en las economías
emergentes como se prefiere llamarlos. Y es que los supuestos para que sea
efectiva en la mayoría de los casos no se cumplen. El efecto disuasivo del
castigo penal contra los corruptos pudiera tener sentido si los aparatos
de investigación y el sistema judicial actuaran apegados a derecho, sin
favorecer las cacerías políticas o la impunidad, y si el proceso
conllevará al desmontaje de las redes que sostienen a los líderes
corruptos, es decir el lograr que éstos efectivamente perdieran su poder.
Priorizar reformas en el Estado
Otro paradigma cuestionable a estas alturas es el de que
hay que priorizar los esfuerzos de lucha contra la corrupción en y hacia
los gobiernos. El diagnóstico ha sido que la corrupción se da por
debilidades en los sistemas políticos o administrativos y que, en
consecuencia, la solución viene de la aplicación de reformas en el Estado
para mejorarlos. El supuesto muchas veces fallido en este caso ha sido el
creer que se pueden trabajar en islas de integridad, en una especie de
burbujas o laboratorios institucionales donde sistemas basados en
estándares internacionales puedan desarrollarse. Aunque no siempre se
reconoce, ha prevalecido la creencia de que la corrupción tiene su causa
en las conductas incorrectas de los funcionarios públicos, y que si este
eslabón es corregido entonces de forma automática el resto de las cadenas
de poder tenderán a enmendarse. Para el corrupto vale el castigo, mientras
que para el corruptor lo que aplica es la persuasión.
La corrupción como problema
aislado
Quizá el paradigma más controversial a estas alturas es el
creer que la corrupción es un problema en si mismo, fraguado en los
rincones oscuros del poder, y no un efecto de desajustes estructurales más
visibles y cercanos. Por ejemplo, al hablar de las redes clientelares, tan
comunes en los servicios sociales, no siempre se reconocen los efectos
redistributivos que éstas tienen, o de las rupturas que se han producido
al ser reemplazadas por instituciones formales que no tienen la misma
eficiencia en atender las necesidades de la población, o en las cuales la
prioridad deja de ser esa. En estos argumentos podría encontrarse la
explicación de por qué en América Latina hay lo que se ha dado en llamar
un giro hacia la izquierda, gracias a la promesa de darle mayor atención a
las políticas sociales después de diez o veinte años de ajustes
estructurales que en algunos casos acrecentaron las desigualdades.
Enfoques alternativos
Nos parece que quienes somos parte de esfuerzos de lucha
contra la corrupción deberíamos buscar o plantearnos enfoques
alternativos. Rutas que no necesariamente se vayan de un extremo al otro
con relación a los paradigmas planteados anteriormente, pero que si
ofrezcan resultados más prácticos, positivos, evidentes y sostenibles. Nos
parece que es importante un enfoque más estructural, que vaya más allá de
la personalización o del institucionalismo y del espectáculo que éstos
producen, y de cuyas reglas lamentablemente terminan dependiendo.
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Nos parece importante darle más atención a los análisis y
medidas orientadas a la reorganización de las cadenas de poder,
especialmente en los campos de la economía, el conocimiento y la
comunicación |
En esa dirección nos parece importante darle más atención
a los análisis y medidas orientadas a la reorganización de las cadenas de
poder, especialmente en los campos de la economía, el conocimiento y la
comunicación. Estos análisis no necesariamente buscan calificar como
corruptas o no corruptas las transacciones. Su objetivo es trazar las
rutas del dinero, de los bienes o de la información y darles un sentido de
mayor transparencia y equilibrio social. Saber dónde se originan, quienes
intervienen en su camino y en qué forma llegan hasta sus destinatarios
quizá sean datos más útiles para revertir los excesos en su concentración,
eliminar privilegios indebidos o asegurar una distribución más equitativa.
Por ejemplo, en el análisis tradicional se habla de la
corrupción en las aduanas y se enfoca en depurar al personal de las mismas
y mejorar los sistemas de control. Podría ser más efectivo y sostenible,
como complemento, introducir reformas en las cadenas del comercio que
entran y salen de nuestros países. El contrabando florece cuando hay una
demanda de productos más baratos o de mejor calidad a los disponibles en
los negocios legales. También se da cuando hay demasiada concentración en
los canales de importación o exportación a causa de privilegios otorgados
por los Estados. Como efecto negativo, el fisco pierde considerables sumas
de dinero, las rutas del contrabando también son utilizadas por el crimen
organizado y las probabilidades de fraudes o perjuicios contra las
consumidores aumentan. Es decir que los sobornos a policías u oficiales de
aduanas es apenas una arista de un problema mayor en la plataforma de
comercio internacional de que disponen los países.
Veamos con más detalle el problema de las aduanas a través
del comercio de licor. Con la expresión "Mafias dominan el tráfico de
licor", el periódico Prensa Libre de Guatemala calzó su madera en la
edición del domingo 19 de noviembre de 2006. El reportaje desplegado en
las páginas 2 y 3 de esa edición daba cuenta de la ruta que sigue el
comercio ilegal de licor que se vende en ese país. Diferentes marcas de
vodka, ron, tequila y whiski son llevados a Panamá desde Rusia, México y
Miami. Van en contenedores que traen ropa, cartones, retazos y otros
materiales para las maquilas. De Panamá el licor es llevado a tiendas
libres de impuestos ubicadas Honduras, que son las estaciones previas
antes de que el licor haga su entrada a Guatemala en forma ilegal a través
de unos 100 puntos ciegos ubicados en la línea fronteriza. Otros puntos
por los que entre el licor ilegal, cuyo número podría rondar en los 200,
están en la frontera con México, además de los puertos ubicados en las
costas del atlántico y pacifico de Guatemala.
Cerca de las zonas fronterizas existe una extensa
comunidad de comerciantes que se encargan de introducir el licor y de
distribuirlo. El periodista Carlos Menocal reportó que, por ejemplo, en la
ciudad de Esquipulas, cercana a la frontera con Honduras, habrían al menos
unas 20 tiendas en las que abiertamente se vende licor ingresado al país
por medio del contrabando. En otros casos el licor es ingresado por las
aduanas. El reportaje de Prensa Libre da cuenta de un decomiso de 200
cajas de licor efectuado el 28 de octubre. Venían en un contenedor que
llevaba textiles. El cargamento iba dirigido a la empresa Textiles
Panamericanos. Según las autoridades, hasta septiembre se habían
decomisado 125 mil 341 litros de licor y 13 personas que los transportaban
habían sido capturadas. El licor es finalmente vendido a través de
anuncios clasificados en los periódicos, entre otros medios. Se ofrece el
licor a menor costo y se indica un número de celular para hacer los
pedidos, cuya entrega es a domicilio.
Según las estimaciones, el comercio ilegal de licores
ocupa el 60% del mercado nacional. Ésto equivaldría a unos 25 millones de
dólares en impuestos que no ingresan al fisco anualmente. Aunque las
botellas de licor ilegal son vendidas en Guatemala un 20% más caras de lo
cuestan en las tiendas libres de Honduras, el precio le brinda un ahorro
de 3 o 4 dólares por botella a los consumidores finales. Las utilidades
del comercio ilegal estarían siendo repartidas además de los comerciantes
locales entre una extensa red internacional que involucraría a personas de
origen árabe, ruso, coreano y hondureño, entre otros. Una parte de los
fondos recaudados serviría para sobornar a funcionarios de las aduanas y
agentes policiales en las rutas por donde pasa el contrabando de licor y
para financiar a líderes políticos en sus campañas.
Volviendo a un análisis más general sobre rutas de
comercio internacional, la reconfiguración de las cadenas de importación y
exportación podría lograrse reduciendo el nivel de concentración entre los
comerciantes que las controlan y eliminando factores artificiales de
costo. Romper con las trabas para que micro, pequeñas o medianas empresas
puedan también ser operadores activos de comercio internacional podría
volver más competitivo y transparente el mercado local en términos de
precio, oferta de productos y calidad. Potenciar los derechos de los
consumidores y las reglas de competitividad entre los comerciantes, para
que puedan ser ejercidas de forma eficiente y efectiva, reduciría la
necesidad de contar con discrecionales intervenciones de los oficiales de
aduanas, de agricultura o de salud y los riesgos de corrupción asociados a
ellas.
Una análisis de rutas similar al del comercio
internacional podría ser aplicado en el campo de las patentes y los
derechos autor, en la asignación de frecuencias radioeléctricas, en las
concesiones para la explotación de recursos naturales y prestación de
servicios públicos o en las decisiones relativas a megaproyectos de
infraestructura, entre otras posibilidades. Muchas de las medidas
resultantes apuestan a que el Estado tenga una intervención más
inteligente. Abogan para que éste deje de actuar como garante de los
privilegios de quienes en la actualidad concentran el control en las
cadenas de poder. Se trata de permiterle al Estado enfocar mejor su
actuación, de renovar su liderazgo al darle un sentido más óptimo y
estratégico. Y el análisis va mucho más allá, porque trata sobre la
responsabilidad que tienen o deben asumir quienes intervienen en las
cadenas de poder, independientemente del sector al que pertenezcan.
Ojalá que en el futuro próximo mejoremos nuestra capacidad
de ver mejor el bosque y no solo al árbol. Y que cuando nos reunamos
nuevamente para intercambiar sobre nuestras experiencias, no solo hablemos
de lo que hacemos, sino que reflexionemos un poco más sobre el sentido y
utilidad que ésto tiene.
Nota
Publicado originalmente en Revista Providad, noviembre
2006
http://revistaprobidad.info
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