Año 2005 Vol.  III

 Construcción de ciudadanía en entornos de desigualdad

Democracia y derechos humanos

Por Sonia Fleury  

Parte 2 /4

Ambos factores fueron, juntamente con otros, responsables de las transformaciones de sociabilidad que desembocaron en el actual individualismo consumista, expresión de la erosión de las identidades colectivas.

En el debate de la teoría sobre la ciudadanía existe la tendencia a la oposición entre aquellos que valorizan la ciudadanía activa, entendida como la participación de los sujetos en una comunidad "dialógica", en contraste con una ciudadanía pasiva, comprendida como portadora de una titularidad de bienes y servicios garantizados por derechos (Crounch, 1999; Kymlincka y Norman, 1997).

Esta oposición entre la dimensión cívica y la dimensión jurídica es, en mi opinión, incorrecta y arbitraria, en la medida en que la ciudadanía, entendida como dimensión pública de los individuos, rescata la mediación entre el Estado y la sociedad, y se materializa en un conjunto de derechos y deberes que, por consiguiente, restituye y revitaliza la comunidad política.

En primer lugar, más que una lista de derechos y beneficios, la dimensión jurídica entraña la noción más abstracta del "derecho a tener derechos", una condición que se confunde con la propia inclusión en la comunidad política y, asimismo, potencia la conciencia de la ciudadanía como resultado del descubrimiento y de la lucha por la conquista de derechos. En segundo lugar, la inclusión de los derechos sociales en la condición de ciudadanía transformó y diversificó la esfera pública al instalar en ella los intereses de sectores dominados. La ciudadanía en tanto proceso de inclusión en la comunidad política es la expresión del proceso de expansión de la hegemonía, mediante el cual el Estado restringido se transforma en Estado ampliado.

La esfera pública liberal incluía derechos basados en un supuesto estado natural de los hombres, en función del cual la libertad precedería a la sociabilidad. Al contrario, como señala Bobbio (1993), los derechos sociales no se limitan a las libertades genéricas de los individuos porque también son ejercidos por los sujetos concretos, por los grupos singulares en la sociedad; en consecuencia, se trata de exigencias que se expresan a través de la demanda de una intervención pública. 

El desarrollo de los sistemas de bienestar social transformó profundamente la democracia contemporánea, pues privó a los criterios de mercado de su condición monopólica de reguladores de la solidaridad social. Ello trajo aparejado que se modificara la naturaleza del Estado y de las relaciones de éste con la economía (Procacci, 1999; Esping-Andersen, 1990).

El surgimiento de los derechos de cuarta generación o derechos difusos rompe definitivamente con el encapsulamiento individual de la ciudadanía, y permite su desplazamiento como referente nacional, lo que involucra al Estado, la población y el territorio. Estos cambios redimensionan la esfera pública y la sitúan a escala global. Para Castells (1998), la revolución de las tecnologías de la información permitió globalizar las actividades estratégicas, que pasaron a operar al unísono en tiempo real. La internacionalización de los mercados financieros, las transformaciones de las relaciones laborales, el lugar de privilegio ocupado por los mercados y el debilitamiento de las capacidades de los Gobiernos son consecuencia de este proceso, que tendría como resultado la creación de la sociedad red, caracterizada por mayor exclusión y desprotección de los ciudadanos. 

Para Vargas (2001), empero, los efectos ambivalentes de la globalización, que excluye e integra al mismo tiempo, modifican, potencian y renuevan las dinámicas de exclusión/inclusión. La construcción de una sociedad civil global con su correspondiente ciudadanía global superaría la exclusión inherente a la identificación de la condición ciudadana con la nacionalidad e implicaría la diversidad. Los movimientos sociales contendrían el germen de la formación de esta sociedad civil global.

La pérdida del referente nacional en una sociedad cada vez más diferenciada y policéntrica también se identifica como una cuestión crucial para la cohesión social. Si, por un lado, la pérdida del monopolio del poder por parte del Estado se ve como un proceso que genera fragmentaciones y amenaza la cohesión, por otro lado, algunos autores identifican las estrategias de descentralización, subsidiariedad y delegación como la única posibilidad de reconciliar a la ciudadanía con la comunidad, rescatando a la ciudadanía activa como núcleo central de este concepto. Para Crouch (1999), mientras que la elite puede organizarse y participar a nivel nacional, las masas populares sólo pueden hacerlo a nivel local, lo que introduce una desigualdad y un obstáculo para que se concrete la ciudadanía.

A la par de los intentos de los movimientos sociales por encontrar formas de articulación para demandar cada vez con mayor frecuencia la construcción de una esfera pública global democrática -el mejor ejemplo es el Foro Social Mundial-, lo que se observa es la coexistencia de este movimiento, cuyo objetivo es una ciudadanía global, junto a una ciudadanía política nacional cada vez más restringida por la existencia de instituciones supranacionales que determinan el ejercicio del poder político, y subordinan el Estado nacional a sus dictámenes.

La tensión entre lo local, lo nacional y lo global define una nueva territorialidad para la ciudadanía, cuyo desarrollo en todos estos niveles no es óbice para que los diferentes derechos puedan ser reivindicados en distintas instancias (los derechos humanos y ambientales a escala global, los derechos políticos y sociales a escala nacional y los derechos de deliberación, o de quinta generación, a escala local). Si esta tesis fuera correcta, el fenómeno incluso podría generar una disociación y hasta cierta oposición entre los componentes de la ciudadanía, a semejanza de lo ocurrido en otras circunstancias, como lo señaló Marshall (1965) con relación a la oposición que tuvo lugar en Inglaterra en el siglo XVIII entre derechos civiles y derechos sociales. La fragmentación que se percibe con la simultaneidad de espacios políticos en una realidad policéntrica se agrega a las cuestiones relacionadas con la aceptación de la diversidad, dentro de una noción igualitaria como la de ciudadanía.

La igualación jurídica y política de la condición de ciudadanía abrió un campo de lucha sobre la noción de igualdad, entendida por los liberales como natural y de oportunidades (Friedman y Friedman, 1980), o también de resultados, desde una perspectiva socialdemócrata. La permanente tensión entre libertad e igualdad, fundamentos de la ciudadanía a los que se asocia la solidaridad, da lugar a diferentes concepciones de democracia, que ponen el énfasis en las libertades inherentes al individualismo posesivo, la igualdad de resultados sustantivos o la autonomía del sujeto.

El predominio del principio de libertad permite concebir una democracia que enfatiza el establecimiento de un conjunto de reglas para ejercer el poder político, hace hincapié en que no se discrimine la preferencia de los ciudadanos como se define en la poliarquía de Dahl (1971) y destaca la precedencia del estado de derecho con relación a los demás derechos ciudadanos, tal como lo postula O'Donnell.

La concepción de la democracia que privilegia la igualdad trata de garantizarle a la ciudadanía resultados sustantivos, aunque esto implique una mayor intervención estatal y un tratamiento homogéneo por parte de la burocracia. Sen (1995) considera que tanto la subordinación de la igualdad a la libertad que hacen los libertarios como la subordinación de la libertad a la igualdad hecha por los igualitarios serían, en ambos casos, errores categóricos, ya que "la libertad se encuentra entre los posibles campos de aplicación de la igualdad y la igualdad se halla entre los posibles esquemas distributivos de la libertad", contradicción esta que desaparece al introducir la noción de capacidad. Sin embargo, al quedar ausente la condición de sujeto, la capacidad deja de referirse a la dinámica política e institucional para convertirse en un argumento ético. 

La recuperación de la noción de ciudadanía en tanto emancipación de los sujetos socialmente construidos identifica a la ciudadanía como estado de plena autonomía, que no configura un estado general y universal, sino un camino que se dirige hacia la aceptación de la alteridad, cuyo goce está mediado por la institucionalidad permanentemente reconstruida. Esta reconstrucción activa y permanente de la institucionalidad y de la misma esfera pública requiere que se acepten las singularidades y las diferencias, así como que se tornen públicos los espacios que anteriormente eran considerados privados. En este sentido, la ciudadanía no puede dejar de ser comprendida en toda su complejidad contradictoria: entre lo individual y lo colectivo; entre lo público y lo privado; entre la homogeneidad y la singularidad.

La propuesta de una democracia radical de Chantall Mouffe (1996) desarrolla una teoría sobre el sujeto descentrado, constituido en la intersección de una multiplicidad de posiciones subjetivas, y a su vez exige el reconocimiento de la diferencia, de la articularización de lo universal. Según esta propuesta, la ciudadanía deja de ser considerada sólo una condición legal y pasa a ser comprendida como "la identidad política común de personas que pueden estar empeñadas en muchos emprendimientos con finalidades diversas y con diferentes concepciones del bien, pero que, en la búsqueda de su satisfacción y en la ejecución de sus acciones, aceptan someterse a las reglas que prescribe la república" (Mouffe, 1996).

La comprensión de la ciudadanía como una identidad compartida también supone la igualdad e inclusión de los individuos en la comunidad política. Si bien la persistencia sistemática de cierto nivel de desigualdad fue el motor del desarrollo y de la complejización de la propia noción de ciudadanía, la denuncia de la existencia de grupos y poblaciones excluidos de la comunidad común de los ciudadanos -mujeres, afrodescendientes, homosexuales, minorías étnicas y religiosas- introduce en el debate sobre la ciudadanía la necesidad de considerar las diferencias.

Aun cuando el concepto igualitario de ciudadanía sirvió para encubrir la exclusión, la homogeneidad de tratamiento a través de la administración impersonal y burocrática de los servicios del estado de bienestar social normalizó la sociedad, negando las diferencias en las demandas y las singularidades de los sujetos. De este modo, la ciudadanía universalista es denunciada como un impedimento para la expansión de la democracia en la actualidad (Mouffe, 1996), porque es incapaz de incorporar las actuales reivindicaciones, como la de igualdad compleja, propuesta por Walzer (1993), o la de ciudadanía diferenciada, propuesta por Young (1989). Este último, considera que la verdadera igualdad requiere la afirmación de las diferencias grupales, por lo que propone, en función de un formato de ciudadanía diferenciada, la creación de fondos públicos para ofrecer formas de defensa, la garantía de representación de los grupos oprimidos, así como la instrumentación de políticas diferenciadas para atender las demandas singulares de estos grupos. 

La propuesta de ciudadanía diferenciada, como forma de atender las necesidades de los grupos excluidos, planteó serias preocupaciones relacionadas con la capacidad de cohesión social y construcción de una comunidad política y de sentidos, a partir de reivindicaciones particulares. Del mismo modo, las políticas dirigidas a combatir la exclusión se divulgaron como opuestas a las políticas universalistas, lo que generó un falso antagonismo que sólo recientemente comienza a disolverse, cuando se conciben políticas selectivas que favorecen y permiten la inclusión de los grupos excluidos en sistemas universalizados de protección social.

Para Kimilicka y Norman (1997), los derechos especiales de representación y los derechos multiculturales no amenazarían la cohesión social porque son reivindicaciones de inclusión, mientras que los derechos de autogobierno podrían corroer la función integradora de la ciudadanía.

El debate sobre la identificación de los atributos de la ciudadanía con criterios pertinentes al universo masculino generó la noción de ciudadanía diferenciada, que canaliza propuestas de representación grupal de los grupos oprimidos (Young, 1990). La negación de la ciudadanía a grupos de la población implica incluso "ausencia de espacios de reconocimiento y de vínculos propiamente civiles (lo que) se traduce en la dificultad para formular los dramas cotidianos (individuales y colectivos) en el lenguaje público de los derechos y, por eso mismo, con tendencia a que se los coloque en un pie de igualdad con los códigos morales de la vida privada" (Telles, 1994).

La identificación del ciudadano con el hombre trabajador y proveedor tiene como consecuencia la construcción de una esfera pública externa al ambiente familiar del trabajo femenino y de la vida familiar, que aún se considera parte de la esfera privada, donde la regulación estatal y los derechos de la ciudadanía se encuentran ausentes.

Esta identificación de la ciudadanía con el hombre blanco, productor y proveedor se basa en la noción liberal de autonomía del ciudadano, considerada atributo individual del trabajador productivo, de la que quedan excluidos los que son considerados económica y/o socialmente dependientes. Las críticas a un principio de autonomía que no considera que la dependencia social sea una condición intrínseca de la supervivencia en sociedad han sido expresadas tanto por el movimiento feminista como por los que defienden la ampliación de la ciudadanía a las personas con discapacidades físicas. Ambos grupos reivindican su inclusión como ciudadanos, y han construido una serie de reivindicaciones que comportan derechos y beneficios que aún hoy no están garantizados para quienes poseen alguna deficiencia física, o que desarrollan su trabajo en la esfera doméstica. 

La pérdida de la centralidad del trabajo como categoría organizadora de la sociabilidad y la reestructuración de las relaciones productivas, con sus implicancias sobre la flexibilización de las relaciones laborales, contribuyen a romper los límites estrechos que configuraron el espacio de la ciudadanía, lo que puede derivar en su desvinculación de la condición de trabajo, y permitir que se incluyan otras demandas y otros grupos sociales.

La sociedad civil se revigoriza en la medida en que se garantizan la diversidad, la pluralidad y la autonomía de sujetos organizados que se encuentran e interactúan buscando instalar sus intereses en la esfera pública. En este sentido, la esfera pública no puede identificarse meramente con la sociedad civil, vista como instituciones autónomas mediadoras de la relación entre el individuo y el Estado que, además, juzgan la acción estatal de una manera racional y moral, y se configuran como un nivel meso institucional a la manera de las asociaciones políticas de Tocqueville. Existe actualmente una fuerte tendencia a buscar en las organizaciones autónomas de la sociedad civil la esencia de la esfera pública en oposición a la heteronomía de la ciudadanía, que es definida por el Estado. 

En la esfera pública democrática es donde deben encontrarse la interacción entre la sociedad civil fortalecida y los mecanismos político-institucionales permeables a estas demandas que, a su vez, inducen políticas públicas que transforman las relaciones de poder y las prácticas administrativas correspondientes.

Al estudiar los nuevos movimientos sociales, Foweraker y Landman (1977) confirman el papel central de la noción de derechos cuando se trata de modelar nuevas formas sociales de pensamiento y de acción de las organizaciones sociales, que universalizan demandas particulares y diseminan la percepción de los derechos a través de la acción colectiva. Por tanto, si la democracia no puede prescindir de la dimensión liberal representada por la defensa de las libertades individuales básicas, la judialización de las relaciones políticas es entonces una consecuencia inevitable, ya que las libertades se objetivan en un cuerpo de derechos positivos e instituciones estatales.

La lucha por la inclusión en la condición de ciudadanía, iniciada por los movimientos y organizaciones sociales a partir de la identificación de sus carencias y de la incapacidad del Estado para atenderlas, ha sido el principal factor de dinamización y transformación en América Latina, tanto de la sociedad como del Estado. Este razonamiento nos lleva a su vez a reflexionar sobre la dimensión institucional de la ciudadanía, expuesta en forma sumamente interesante por Marshall y con frecuencia olvidada por sus críticos, que únicamente lo identifican como portavoz de la ciudadanía jurídica.

Es imposible ignorar que la burocracia estatal es necesaria como fundamento y soporte material de la igualdad política de los ciudadanos. Sin embargo, la ciudadanía no puede dejar de ser reducida a la normatividad estatal, aunque pierde en esta forma su dimensión subjetiva y emancipadora. Mientras que la administración patrimonial se caracteriza por la utilización privada de los recursos públicos y el uso de criterios personales y particularistas para asignar esos mismos recursos, la ciudadanía presupone la diferenciación entre el interés público y el privado y/o personal, mediante la adopción de criterios objetivos y universales para la distribución de los recursos públicos, sobre la base de las relaciones contractuales y el acceso universalizado a las decisiones (Fedozzi, 1997).

Sin embargo, la construcción de una esfera pública revigorizada necesita superar la exclusividad de los mecanismos de representación territorial y la existencia de una burocracia weberiana, que fueron los soportes materiales de la ciudadanía universal, pero que no fueron capaces de incluir en la esfera pública a múltiples grupos excluidos. La inclusión activa en una esfera pública plural y diversificada exige una nueva institucionalidad que posibilite transformar la igualdad simple en compleja, la universalidad en diversidad, y la democracia tradicional en formas innovadoras de participación y cogestión que se han de aplicar en estructuras gubernamentales descentralizadas.

El sistema de representación de base territorial y la competencia electoral son imprescindibles para garantizar la pluralidad y la representación democrática, pero resultan insuficientes en función de la desigual distribución de recursos y los mecanismos de exclusión social. Por tanto, la combinación del sistema de representación territorial con mecanismos de representación corporativa o grupal puede reducir las disfuncionalidades del sistema representativo. No obstante, se impone la aparición de nuevas formas y arreglos institucionales que combinen el sistema representativo con la participación directa de las organizaciones públicas autogestionadas si se ha de transformar a las sociedades donde la estructura de poder se caracteriza por la centralidad, la inequidad y la exclusión.

En este sentido, la democratización de la esfera pública debe tener en cuenta ciertos aspectos cruciales, por ejemplo, la participación ciudadana en las decisiones colectivas que afectan a la comunidad política, resguardada por un cuerpo de reglas reconocidas que, más que aceptadas, son colectivamente construidas para resolver la representación de intereses y la negociación de los conflictos.

Las estrategias propuestas como las más proficuas, que involucran la descentralización, la municipalización y la participación, pueden caer en un vacío tecnocrático o voluntarista, si no se someten a un examen que califique su orientación política y su capacidad para generar una nueva base técnica, capaz de movilizar y accionar el potencial organizativo de la sociedad.

En otras palabras, la participación ciudadana, si no altera la distribución del poder y de la riqueza social, al mismo tiempo que transforma las estructuras estatales y societarias, traduciendo institucionalmente la inclusión de los nuevos sujetos en constitución, sólo será movilización y construcción de la identidad social. En este caso, la falta de correspondencia entre la movilización de la comunidad y la transformación de la esfera pública con la inclusión de nuevos sujetos tiende a profundizar la crisis de legitimidad de las instituciones públicas y a generar crisis persistentes de ingobernabilidad.

Se puede afirmar que existe actualmente una reivindicación de la participación directa de las poblaciones excluidas, lo que constituye un derecho de quinta generación y requiere una nueva institucionalidad democrática deliberativa para la gestión pública compartida. Se parte de la afirmación de un criterio normativo de evaluación que se funda en la capacidad de respuesta a los problemas que aparecen en la construcción de la esfera pública democrática y se relacionan con la ampliación de la ciudadanía mediante la resolución de cuestiones relativas a la integración, la participación y la distribución.

En este sentido, resulta imposible dejar fuera del campo político de la ciudadanía la esfera de la producción, ya que es ahí donde se definen las relaciones económicas y de poder. Así, el criterio para evaluar las políticas públicas se basará en su capacidad de alterar las relaciones de poder existentes, de modo que permitan transformar las estructuras burocráticas del Estado y de las organizaciones de la sociedad a fin de construir una esfera pública democrática.

Analizadas las tensiones que se presentan actualmente para responder a los desafíos impuestos por las luchas sociales y por las profundas transformaciones en el marco institucional de las relaciones políticas y de poder, cabe reafirmar que la ciudadanía constituye el marco analítico para la integración en una esfera pública democrática, plural y diversificada sobre la base de su reconfiguración y de la incorporación de las demandas que históricamente se plantean en cada una de las dimensiones que componen esta noción.