Gobernabilidad, democracia y Estado

El debate sobre la gobernabilidad democrática ha tratado la cuestión del Estado como uno de sus aspectos centrales, ya sea en su dimensión legal, como el garante de los derechos y deberes de la ciudadanía que asegura que se aplique la ley en forma universal, o bien como autoridad constituida e integrada por una red de instituciones políticas capaces de procesar y aplicar institucionalmente las decisiones políticas, dentro de un contexto de legitimidad democrática.

En el primer caso, el énfasis está colocado en el sistema legal, que asegura que todas las preferencias tengan el mismo peso y sean consideradas cuando se eligen alternativas políticas, y que además garantiza que ningún individuo, ni siquiera una autoridad política, esté por encima o más allá de las reglas legales. En este caso, la gobernabilidad puede medirse por la extensión de la aplicación de las reglas a todos los individuos en todo el territorio, la existencia de elecciones libres donde los individuos puedan ejercer sus opciones, un sistema partidario competitivo que presente alternativas distintas, la libertad de información para formar opiniones y preferencias, la rendición de cuentas por parte de los gobernantes y la garantía efectiva de los derechos civiles y políticos para todos los ciudadanos.

En el segundo caso, la atención se concentra en las instituciones públicas, su formato y funcionamiento, de modo que se garanticen las condiciones efectivas de representación de los intereses y de formación de mayorías sólidas capaces de apoyar al Gobierno en la ejecución de políticas públicas eficientes en función del interés público.

Ambos abordajes adoptan una definición de Estado de origen weberiano, donde el monopolio del uso legítimo de la coerción se traduce en un poder político basado en la dominación racional-legal, que se ejerce en forma autónoma y soberana sobre un pueblo y un territorio, a través de un conjunto de instituciones, un cuerpo de funcionarios y procedimientos regulados.

En otras visiones, cuya tradición va de Marx a Gramsci, el Estado se concibe como un pacto de dominación o como un campo estratégico de luchas. En la definición de Poulantzas (1980), el Estado es la condensación material, siempre específica, de una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clase. Las políticas serían el resultado de las contradicciones de clase presentes en la estructura material del Estado, lo que permite su función de organización de los intereses de clase como dominantes.

En este caso, la gobernabilidad debe ser vista como parte de la construcción de un bloque en el poder hegemónico, capaz, por tanto, de asimilar los intereses sectoriales dominados mediante estructuras estatales de políticas públicas. Por otro lado, al entender el Estado como un campo estratégico de luchas, se puede identificar un papel activo tanto del Estado como de la sociedad que tenga como meta ampliar la esfera pública democrática, mediante la inclusión de los hasta entonces excluidos.

En este sentido, se debe acoger la tesis de Calderón (2002) para quien "el progreso democrático podría evaluarse por las capacidades de las sociedades para una mayor convergencia entre integración y participación política y por la capacidad deliberante que el pluralismo preexistente en las sociedades latinoamericanas pueda impulsar para convertirse en una fuerza cultural de la misma democracia".

Gobernabilidad, inclusión y capital social

Reconocer que la democracia no puede ser reducida solamente a un régimen político parece que sea la indicación más importante cuando se constatan las dificultades actuales de coexistencia presentes en los regímenes democráticos en sociedades donde persisten culturas autoritarias, políticas excluyentes y Estados patrimoniales.

Sin embargo, al admitir que el punto central de la apuesta de la democracia radica en la capacidad de elección por parte de los individuos como agentes -dotados de la capacidad moral de elegir entre sus intereses y los de los demás-, no se presupone un papel diferente para el Estado, si se desea superar las barreras puestas a la democracia dentro de contextos de alta inequidad. La persistencia de una cultura política basada en la jerarquía social, el enfeudamiento de los organismos estatales, el uso privado de los bienes públicos, la incapacidad de las políticas y los organismos públicos para difundirse en forma equilibrada sobre el territorio nacional, constituyen obstáculos constatados por todos los estudiosos. No obstante, la indicación de que la lucha por la ampliación de los derechos civiles precedería a las conquistas de los demás derechos, por un lado, y, por el otro, el postulado de que la conquista de los derechos sociales antes que los derechos civiles genera democracias de baja intensidad -como defiende O'Donnell para explicar la situación de América Latina- parece contradecir las evidencias históricas y reducir al Estado a un papel pasivo en el proceso de ampliación de la esfera pública.

La reconstrucción de la esfera pública a la que asistimos en América Latina es parte de los procesos de democratización, fortalecimiento del poder local, emergencia de nuevas demandas y nuevos sujetos sociales, rearticulación de la inserción económica regional en una economía globalizada e intensificación del uso de la tecnología informática en la mediación de las relaciones y procesos sociales. La construcción de la igualdad presupuesta en la esfera pública requiere que se introduzcan principios normativos relacionados con la inclusión, participación y redistribución. En sociedades donde la ciudadanía, en tanto dimensión igualitaria y cívica, no está generalizada y, por ende, se convive con altos niveles de exclusión y desigualdad, el papel del Estado es crucial para inducir procesos sociales que promuevan condiciones de innovación e inclusión. Sin embargo, la posibilidad de emancipación y diferenciación sólo puede garantizarse mediante la complejización del tejido social, en un movimiento doble de construcción de identidades y formas orgánicas autónomas y la inserción de sus intereses en el ámbito público. Este fenómeno comienza a estar presente en América Latina a partir de múltiples experiencias locales innovadoras, lo que indica la posibilidad de construir una comunidad de ciudadanos, a partir de una nueva articulación entre lo nacional y lo popular.

Por tanto, la esfera pública puede caracterizarse por su inclusividad, en términos de la multiplicidad de actores que pueden participar en los procesos de integración y ejercicio del poder, y por su efectividad, o sea, la capacidad de generalizar los intereses de los ciudadanos organizados, de manera que puedan influenciar y controlar el ejercicio y las estrategias de dispersión del poder político (Oxhorn, 1999).

A partir de las luchas sociales desencadenadas en las tres últimas décadas, se desarrolla una revolución cultural en la región, a través de la introducción de nuevas demandas y nuevas prácticas políticas, orientadas hacia la conquista efectiva de los derechos sociales negados en la práctica a una parte significativa de la población. La reivindicación ciudadana presente en todas las luchas sociales de la región introduce la noción de sujeto como portador de derechos, independientemente de que se comience por los derechos sociales o civiles. El derecho a tener derecho transforma la cultura del clientelismo en cultura de la ciudadanía, permitiendo colocar en la agenda pública la cuestión de la inclusión social.

Este proceso social, empero, no es ajeno al Estado debido a por lo menos tres razones. Primero, porque estas demandas ciudadanas tienen como objetivo alterar el proceso político de construcción de la agenda pública. En segundo lugar, porque el Estado, para los sectores más marginados, ejerce un papel crucial para movilizar los recursos necesarios para su organización. En tercer lugar, porque un Estado capaz de absorber las demandas de inclusión social no será más el mismo, ya sea en términos del pacto de poder o bien en su institucionalidad, pues el Estado conocido participa activamente en el proceso de exclusión social.

El papel del Estado en el proceso de inclusión social es destacado por Reis (1993), al afirmar que el nivel de carencia en los sectores populares es tan agudo que el Estado termina por ser el agente productor de la propia capacidad de reivindicación popular en las sociedades latinoamericanas. Su propuesta es que la incorporación ciudadana sólo será posible en esas circunstancias, si el Estado consigue institucionalizar esta relación, transformando a los sectores marginados en sus clientes reales sin recurrir a mecanismos de manipulación política. Sin embargo, más que un conjunto de beneficios, el desafío de la ciudadanía es construir un sentido de pertenencia a una esfera pública.

Para que la sociedad civil se fortalezca sin ser capturada por procesos de cooptación por el aparato de Estado, es preciso que sea capaz de ser suficientemente autónoma para preservar sus identidades y, al mismo tiempo, lo bastante fuerte para que los diferentes actores logren la proyección política de sus intereses en la construcción negociada de sus conflictos, en la formación de la agenda pública (Oxhorn, 1999). La tensión entre la autonomía y la inserción de los intereses en una acción política es inherente y constitutiva de la sociedad civil. Sin duda, esta tensión también se plantea en la misma forma, en relación al Estado, cuya autonomía e inserción parece que sean condiciones imprescindibles para generar sinergia en sus relaciones con la sociedad civil (Evans, 1996).

Frente al abordaje culturalista de Putman, que evalúa el desempeño institucional a partir de sus relaciones con el contexto sociocultural, generador de reservas de capital social, surgió la reacción neoinstitucionalista en el trabajo de Evans (1986), que demuestra que el Estado tiene un papel crucial para movilizar el capital social. Para él, las instituciones públicas tienen, además del monopolio de la coerción, la exclusividad de la movilización de los recursos sociales. Dado que el Estado es la principal área de convergencia de las demandas sociales, es éste el que en última instancia determina el éxito de las iniciativas voluntarias (Abu-El-Haj, 1999).

Evans rescata como factores que garantizan la calidad de las instituciones públicas el esprit de corps (espíritu de cuerpo) de la burocracia meritocrática, que le garantiza la autonomía con relación a las presiones clientelares y, paradójicamente, la inserción de esta burocracia (embeddedness) en un proyecto de desarrollo, cruzando así la línea divisoria entre lo público y privado. La reconstrucción de la esfera pública debe identificarse claramente como parte de la lucha por la hegemonía y la constitución de un nuevo bloque en el poder, que atraviesa al Estado y requiere nuevos aparatos, tecnologías y procesos para ejercer el poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder en la estructura organizativa del Estado.

A esas dos dimensiones de la esfera pública democrática habría que agregar la innovación social, entendida como la capacidad de transformación de una sociedad, a partir de reconocer sus propias necesidades y de modificar sus estructuras para incorporar nuevas soluciones tecnológicas (Tobar, 2000). En el contexto de construcción de una sociedad democrática, la dimensión de la innovación social se relaciona con la transformación de las estructuras de gestión pública, en el sentido de que abre el Estado a procesos de cogestión pública, estatal y no estatal, como forma de incluir en la esfera pública los intereses de los dominados, más allá de la forma tradicional de representación (Genro, 1997). La generación de redes asociativas como formato predominante en la estructuración de la esfera pública democratizada requiere una nueva tecnología gerencial capaz de engendrar procesos sinérgicos entre las instituciones estatales democratizadas y las organizaciones de la sociedad que generan mayor capital social, debido a que acceden a bienes públicos por medio de relaciones voluntarias de cooperación (Fleury, 2002b). 

Gobernabilidad y democracia deliberativa

El debate sobre la gobernabilidad democrática no pudo trascender los límites del modelo de democracia representativa, a pesar de su demostrada incapacidad de producir condiciones a favor de la inclusión social, en entornos de alta inequidad. En todas las democracias siempre ha habido zonas donde la legalidad democrática no existe y que, por tanto, son inmunes al Estado. La persistencia secular del ámbito de la empresa y de la familia como dominios privados, donde la autoridad estatal estaba ausente, formó parte de la construcción de las democracias consolidadas, mas estos espacios han experimentado recientemente procesos de publicización.

Sin embargo, la ausencia de autoridad pública alcanza dimensiones crónicas en América Latina, ya sea como parte de los mecanismos de exclusión social, o bien como consecuencia del aumento de la violencia urbana en regiones y poblaciones desheredadas por la política pública. Recientemente, la mayor presencia de organismos financieros internacionales y su lógica de desarrollo de proyectos en reemplazo de las políticas públicas ha acentuado el crecimiento de una institucionalidad y una burocracia paralelas a los órganos estatales, lo que reduce la capacidad de articulación e implementación de una lógica común y sabotea la capacidad de institucionalizar la autoridad pública, especialmente en países con déficit agudo de estatalidad.

Cabe señalar que el intento de introducir procedimientos deliberativos puede atenuar la enorme disparidad regional en materia de distribución de recursos, la que terminaría siendo cosificada mediante la democracia representativa, y generaría, pues, espacios públicos donde el poder político es ejercido en forma colectiva por personas consideradas iguales. Se considera que la democracia representativa es una facilitadora del ejercicio democrático a escala ampliada como también de la reducción de desigualdades entre los participantes de la esfera pública, pero se cree que no supera la iniquidad y la exclusión social, además de adolecer de marcadas limitaciones para representar la diversidad y la multiplicidad de identidades.

Ahora bien, se estima que la propuesta de introducir mecanismos de participación en un espacio deliberativo favorecerá la democracia representativa, ya que esta última es considerada imprescindible para mantener la competencia y el pluralismo que necesita un sistema político democrático. La introducción de otra gramática social y cultural de organización de la sociedad y de resolución de conflictos da énfasis a la innovación social,
articulada con la innovación institucional de la democracia. 

La democracia deliberativa es un acuerdo institucional que:

• facilita la libre argumentación entre ciudadanos iguales para que, por ejemplo, cuenten con condiciones favorables de expresión, asociación y participación, asegurando
  su tratamiento como libres e iguales en el debate; y
• vincula la autorización para ejercer el poder público con esta argumentación pública, estableciendo un marco que asegure la responsabilidad y la rendición de cuentas
  (accountability) del poder político, a través de elecciones competitivas regulares, condiciones de publicidad, supervisión legislativa, etcétera (Cohen, 1998).

Como arreglo institucional, la democracia deliberativa precisa que se creen espacios públicos de representación, negociación y concertación, y toda una tecnología social de arbitraje que desarrollará el Estado. Rediseñar el Estado para permitir no sólo esta forma capilar de interacción con la sociedad civil, sino también el desarrollo de nuevas tecnologías sociales para definir las prioridades a partir de las demandas expresadas por la población, negociadas con los demás participantes según reglas previamente acordadas, representa un colosal desarrollo de una tecnología social de gestión y de planeamiento públicos, cuya expresión más desarrollada se encuentra en el presupuesto participativo de Porto Alegre. A partir de esta experiencia, Fedozzi (2000) elabora un conjunto de propuestas analíticas:

• La importancia del capital social acumulado. Poseer práctica en cómo enfrentar los movimientos sociales fue fundamental en la construcción de sus identidades a partir de una cultura cívica basada en los derechos. Pero esta práctica fue insuficiente para enfrentar la realidad de cogestión, ya que ésta requiere nuevas prácticas propositivas y de negociación con los demás actores y poderes. 
• La importancia de las tecnologías de gestión como factor decisivo para el éxito de la participación popular y de la inversión de prioridades. Necesidad de aumentar la capacidad administrativa y operativa del poder público para realizar el procesamiento técnico-administrativo de las demandas sociales y transformarlas en acciones gubernamentales eficaces.
• Dos movimientos dialécticamente relacionados en la praxis de su construcción: de adentro hacia afuera del Estado y de afuera hacia adentro. Un factor decisivo fue quebrar las barreras burocráticas y permitir el control social, asumiendo la noción de democratización radical del Estado y la necesidad de publicitar mediante instrumentos de control social. Esta noción de democracia radical -cuyo concepto de ciudadanía activa se tornó central para el proyecto estratégico- fue viabilizada por un conjunto de políticas institucionales capaces de efectivizar la esfera pública de cogestión de los recursos públicos.
• La reformulación del principio de monopolio de la representación comunitaria en poder del Gobierno electo generó innumerables tensiones entre la democracia representativa y la nueva taxonomía del poder local: entre las disputas regionales y locales de las comunidades y la necesidad del Gobierno de planear y actuar en toda la ciudad, entre los conflictos sobre aspectos técnicos inherentes a la administración y los aspectos políticos de participación.
• La adhesión al proyecto de democratización radical del Estado precisa un vínculo entre la participación y los resultados materiales, bajo pena de corrosión de la base objetiva que sustenta la credibilidad popular en el proceso de participación social.
• La participación fue capaz de alterar la lógica de expoliación urbana y permitió que se invirtieran las prioridades gubernamentales, pero no fue suficiente para alterar la lógica perversa que producen dichas carencias.

Otra cuestión que debe ser incluida se relaciona con el nivel de amplitud de la deliberación. Al analizar el caso argentino, Reppeto (2003) origina un importante debate sobre los obstáculos que debe superar el nuevo mapa de actores políticos, organizado a escala micro y meso institucional como respuesta a la crisis de gobernabilidad, para que este mapa logre alterar la matriz de centralidad estatal existente a nivel macro, permitiendo avanzar en un proceso de concertación nacional.

Éste ha sido un problema recurrente en varios países latinoamericanos donde, pese a una riqueza de formas participativas a escala local, sectorial o puntual, capaces de generar una nueva matriz política y una nueva gramática de participación y concertación, no se alteran las excluyentes estructuras tradicionales de poder que se preservan a escala nacional. Las diferentes instancias deliberativas actuantes a escala local han sido muy eficientes para la movilización, la inclusión, la resignificación de las identidades sociales y la participación. Sin embargo, condicionadas por las políticas macroeconómicas y sociales de carácter nacional, se han revelado insuficientes para promover una efectiva redistribución de la riqueza.

Para concluir, se pueden retomar los principios fundamentales de la democracia deliberativa que son el reconocimiento, la participación y la redistribución.

La democracia como Gobierno de los ciudadanos involucra un proceso psico-social de reconocimiento del otro, bajo diferentes formas, que incluyen las relaciones primarias de amor y amistad, las relaciones jurídicas de los derechos de la ciudadanía, y la comunidad de valores que posibilitan tanto la estima social jerarquizada, o condición social, como la estima social simétrica, o solidaridad (Honneth, 2003). Las luchas por el reconocimiento de los sectores con identidades y demandas excluidas de la agenda pública han sido el motor de búsqueda de nuevas formas de construcción de la institucionalidad democrática, y han actuado también como factor que promueve la redistribución. En este sentido, la justicia social no se encuentra limitada a la redistribución, o a la lucha de clases, sino que, cada vez más, incluye otros aspectos de subordinación como género, raza, etnia, sexualidad, religión, nacionalidad. Para evitar que las luchas por el reconocimiento disloquen las luchas por la redistribución en lugar de enriquecerlas, Fraser propone un concepto de reconocimiento que no sea identitario, que promueva la interacción por encima de las diferencias y las sinergias a través de la redistribución. 

La participación en espacios públicos deliberativos es un requisito para la ampliación de la ciudadanía, ya que, según Teles (1994), "es imposible hacer que los derechos se conviertan en referencias que estructuren identidades ciudadanas en una sociedad que destituye, por todos lados, a cada uno y a todos de un lugar de reconocimiento". Por tanto, la democratización de la esfera pública "depende de espacios públicos de representación y negociación, donde los derechos puedan afirmarse como medida para administrar conflictos y como parámetro para el reordenamiento de la vida económica y social".

La paridad de la participación sería el principio normativo necesario para reunir reconocimiento y redistribución en un mismo concepto de justicia social. Sin embargo, ésta es una condición importante para permitir una mayor redistribución, pero no para alterar las condiciones que generan las desigualdades. La experiencia reciente demuestra que el reconocimiento y la participación en situaciones donde no ocurre la redistribución han sido elementos capaces de generar insatisfacción y desconfianza frente a las instituciones democráticas.

Las recientes crisis de gobernabilidad se han caracterizado por manifestaciones populares que quitan legitimidad al poder ejercido por los gobernantes, quienes demostraron ser incapaces de transformar los pactos de poder y posibilitar la inclusión efectiva de la población. A diferencia del pasado, cuando las crisis de gobernabilidad en la región se resolvían con la interrupción del régimen democrático, las crisis actuales sólo podrán ser resueltas mediante la profundización de la democracia. Esto depende de la refundación del pacto de poder y no sólo de las reglas de su ejercicio y su institucionalidad.