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 El rol de la OEA. El difícil camino de prevención y resolución de conflictos a nivel regional

Prevención y resolución de conflictos

Por Paz Verónica Milet

Parte 1 /4

Publicado originalmente por Pensamiento Propio No. 19
Enero-Julio 2004 /Año 9
Editorial CRIES

Resumen

El presente artículo analiza el rol de la Organización de Estados Americanos en materia de prevención y resolución de conflictos. En esencia, la finalidad es analizar el rol de la institución en la última década frente a los principales quiebres o amenazas a la democracia, ocurridos en la región.

Desde una perspectiva amplia, considerando el contexto regional y las limitantes institucionales, se hace un recuento de los principales mecanismos aplicados, los actores involucrados —esencialmente en relación con la participación de la sociedad civil— y los resultados obtenidos.

Asimismo, se identifican los principales procesos en que está interviniendo en este momento la OEA.

 

Introducción

La OEA ha asumido desde su constitución, en 1948, la prevención y resolución de conflictos como una de sus tareas centrales. No obstante, las condiciones han variado sustantivamente desde esa fecha y para entender el rol que hoy cumple esta organización en este campo, hay que considerar como factores esenciales una serie de elementos:

  • Primero, el fin de la Guerra Fría. El término del conflicto ideológico Este-Oeste tuvo amplias repercusiones. Dentro de las principales debe considerarse el fin de la posibilidad de expansión del sistema comunista más allá de las fronteras de Cuba.

En este marco, Estados Unidos logró consolidar su poder hegemónico a nivel mundial.

Desde otra perspectiva, permitió también el desarrollo de fenómenos como la globalización y la planetarización de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

  • Segundo, el sistema multilateral tradicional, basado en la lógica parlamentaria, entró en crisis. Frente a la imposibilidad de generar acciones oportunas, que lograran comprometer a las principales potencias; su excesiva burocracia y consecuentemente su alta demanda presupuestaria; las organizaciones multilaterales como la ONU y la OEA experimentaron un aumento de las críticas en su contra. Además, en el caso de la Organización de Estados Americanos, se consideró que su agenda estaba fuertemente demarcada por los intereses de Estados Unidos en la región. Esto llegó a una situación límite a fines de los 90, cuando diversos sectores se cuestionaban la necesidad de que este organismo continuara funcionando.

Las Cumbres de las Américas resolvieron este impasse, pues permitieron a la OEA adquirir nuevas responsabilidades a nivel hemisférico. No obstante, en la práctica, su capacidad de acción sigue siendo muy limitada y fuertemente condicionada por los designios de las principales potencias de la región.

  • Tercero, a pesar de ser una región que se caracteriza por el predominio de la paz, en las Américas existen algunos conflictos, aunque estos son de origen y desarrollo distinto a los de hace dos décadas. Ya los conflictos interestatales no son determinantes en la región. El último conflicto de este tipo, con uso de la fuerza, se desarrolló hace casi una década e involucró a Perú y Ecuador. Hoy las fuentes de conflicto fundamentales son de orden interno y de orden transnacional, a pesar de que persisten algunas diferencias limítrofes en la región.

Al respecto, significativos son los datos que entrega en el Cuadro de conflictos inter-estatales 1990-2002

  • Cuarto, las amenazas ya no son las mismas de hace cincuenta años. Hoy la región debe hacer frente a tres niveles de amenazas. Las tradicionales, que se refieren fundamentalmente a la posibilidad de un conflicto interestatal; las que se generan en el interior de los estados y por último, las denominadas "nuevas amenazas", que hacen referencia a acciones criminales de orden transnacional, como el terrorismo, el tráfico de armas y el narcotráfico.

I. Prevención y resolución de conflictos en la OEA

Como se señaló anteriormente, la necesidad de trabajar en el ámbito de la prevención y resolución de conflictos, ha sido uno de los objetivos fundamentales de la Organización de Estados Americanos desde su creación. Dentro de los objetivos esenciales de la OEA, en su carta constitutiva establece la prevención y resolución de conflictos desde distintas perspectivas. "La Organización de los Estados Americanos, para realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los siguientes propósitos esenciales:

  1. Afianzar la paz y la seguridad del continente;
  2. Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención;

  3. Prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los Estados miembros;

  4. Organizar la acción solidaria de éstos en caso de agresión;

  5.  Procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos;

  6.  Promover, por medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural;

  7. Erradicar la pobreza crítica, que constituye un obstáculo al pleno desarrollo democrático de los pueblos del hemisferio, y

  8.  Alcanzar una efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados miembros.1

Con el objetivo de cumplir estas determinaciones, en el ámbito de la prevención y resolución de conflictos es que se ha optado por desarrollar acciones en dos áreas: en el apoyo y fortalecimiento de la democracia y en la seguridad hemisférica.

Apoyo y fortalecimiento de la democracia

De acuerdo a lo señalado por el Secretario General de la OEA, César Gaviria, en su informe Senderos hacia el Milenio, que da cuenta de lo efectuado por la institución durante la década de los noventa, la organización ha promovido la noción de solidaridad con la democracia, "En todo el andamiaje de nuestra diplomacia preventiva, del uso de procedimientos pacíficos para el manejo de crisis y de la acción postconflicto está fundado en el principio de la defensa de la democracia. Fortalecer las democracias constituye un elemento de enorme importancia para asegurar que reine la paz entre Estados y adentro de los propios Estados. Ese es nuestro paradigma de la solidaridad" (pág.99).

En este marco se ha actuado en países que han sufrido golpes de Estado o algún quebrantamiento institucional; también se han apoyado procesos de consolidación democrática, por ejemplo a través de la observación electoral y capacitación para el fortalecimiento de las instituciones, por último, se ha asumido un rol activo en las tareas de consolidación de la paz en los Estados miembros que han sufrido confrontaciones internas, como Haití y Suriname y en Centroamérica y en general en la mayoría de las amenazas a la gobernabilidad ocurridas durante los últimos 14 años en la región.

Para hacer frente a estas amenazas a la gobernabilidad democrática se ha optado por actuar a través de diferentes vías: mecanismos ad hoc, como los buenos oficios del Secretario General o un representante de éste —generalmente el Secretario General Adjunto—; la Corte Interamericana de Derechos Humanos; la Unidad para la Democracia; la aplicación de la resolución 1080 y del Protocolo de Washington relativos a la ruptura de procesos democráticos y la Carta Democrática, suscrita el mismo 11 de septiembre de 2001.

  1. Los mecanismos ad hoc se sustentan básicamente en las acciones del Secretario General o del Secretario General adjunto. El asesor del Secretario General es el responsable por parte del principal representante de la OEA de apoyar las solicitudes de los Estados, en materia de prevención o atención de conflictos.2

    Estos mecanismos se han aplicado para la prevención o resolución de conflictos originados en quiebre democráticos o aquellos que se originan en una disputa interestatal, como en el caso de Belice-Guatemala y Honduras-Nicaragua y permiten una mayor flexibilidad e incorporar a personas de reconocido prestigio como enviados o representantes del Secretario General.

    Los casos más recientes son los de Venezuela y Bolivia, que analizaremos más adelante.

  2. La Corte Interamericana está encargada de velar por el cumplimiento de la Convención Americana de Derechos Humanos, más conocida como Pacto de San José3, que garantiza el respeto a los derechos esenciales de las personas.
  3. La Unidad para la Democracia (UPD) tiene amplias posibilidades de acción para el fortalecimiento de la democracia. Primero, ha realizado un programa de resolución de conflictos, que tiene como objetivo el desarrollo de capacidades institucionales tanto en la OEA, como en los países miembros de ésta, para diseñar e implementar mecanismos de diálogo y prevención y resolución de conflictos.

Los objetivos específicos del Programa Especial son:

  • Fortalecer la capacidad de los gobiernos y de la sociedad civil de los Estados miembros, para diseñar, implementar e institucionalizar mecanismos de diálogo y prevención y resolución de conflictos.
  • Reforzar la capacidad institucional de la OEA, su Secretaría General, cuerpos políticos y misiones especiales, para promover y atender asuntos relacionados con el diálogo y prevención y resolución de conflictos.
  • Elevar el nivel de discusión y análisis sobre el diálogo y la prevención y resolución de conflictos para encontrar respuestas estratégicas, culturalmente sensibles y contextualizadas para enfrentar los desafíos actuales del Hemisferio.4

Las principales actuaciones de la UPD en esta perspectiva, desde su creación en 1990 han sido:

Misiones Especiales

  • Ha apoyado en Nicaragua, a través de la organización de la Comisión Internacional para Apoyo y Verificación, para ayudar y reinsertar a los ex-combatientes y a los afectados por la guerra civil.
  • En Surinam estableció una Misión Especial en 1992 para apoyar las negociaciones de paz. Esta Misión ayudó en el desarme de las ex guerrilleras y al desminado de las zonas de guerra, además de asistir al gobierno en la implementación de los acuerdos de paz.
  • En 1993 se inició una Misión Civil Internacional en Haití (MICIVIH), a solicitud del Presidente de ese país. Esta fue la primera misión conjunta entre la OEA y la ONU y fue establecida para verificar el respecto de los derechos humanos. Después de la vuelta al orden constitucional, en octubre de 1994, esta Misión expandió su trabajo a la promoción de los derechos humanos y el fortalecimiento institucional. El trabajo de la MICIVIH concluyó el 2000.
  • La UPD también ha desarrollado e implementado programas especiales y misiones en países miembros, como el Programa de Apoyo al proceso de paz en Guatemala, el Programa de Cooperación técnica para la Paz y reasimilación en Nicaragua y la Agencia Especializada para el Programa Nacional de Gobernabilidad (PRONAGOB) en Bolivia.
  • La Unidad también puso en práctica un programa para asistir a Estados miembros interesados en promover el diálogo y la resolución pacífica de controversias. Por ejemplo, actualmente presta asistencia a las oficinas del Secretario General y del Secretario General Adjunto en las misiones en Haití y Venezuela.

Apoyo legislativo y educación

Otras actuaciones de la UDP han sido el desarrollo de iniciativas de fortalecimiento legislativo y la implementación de programas de educación para la prevención y resolución de conflictos.

Desminado

Desde 1995 la UDP es responsable de este Programa, en coordinación técnica con la Junta Interamericana de Defensa (JID). Este plan fue creado en 1991 para Costa Rica (cuyo proceso acabó el 2002), Honduras, Guatemala y Nicaragua y se ha extendido posteriormente a Perú y Ecuador (2001) y Colombia (2003).

Observación Electoral

Esta es quizás la labor de la UDP que más visibilidad ha tenido. Desde 1990 la UDP ha desarrollado más de 81 misiones de observación.5 Estas han adquirido cada vez mayor presencia en los procesos electorales de la región, abarcando un trabajo que va desde el análisis de las campañas electorales y la capacitación de los encargados de las elecciones, hasta la observación del proceso de elección.

La extensión de estas misiones depende de la situación interna de los países, la cobertura de las elecciones y los fondos asignados. Además de ser un elemento esencial para la promoción y el fortalecimiento de la democracia, la observación ha fortalecido la presencia de la OEA a nivel regional, como organismo garantizador de la gobernabilidad democrática.

  1. La Aplicación de la resolución 1080.

Esta resolución, suscrita el 5 de junio de 1991, hace referencia específicamente a la posibilidad de que en un país miembro deje de imperar la democracia representativa.

Frente a una interrupción de este tipo, se determina6:

    1. Instruir al Secretario General que solicite la convocación inmediata del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización para, en el marco de la Carta, examinar la situación, decidir y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de 10 días.
    2. Expresar que la reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores o el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General tenga por objeto analizar colectivamente los hechos y adoptar las decisiones que se estime apropiadas, conforme a la Carta y el derecho internacional.
    3. Encomendar al Consejo Permanente que elabore un conjunto de propuestas de incentivo a la preservación y fortalecimiento de los sistemas democráticos, sobre la base de la solidaridad y la cooperación internacional, e informe a la Asamblea General en su vigésimo segundo período ordinario de sesiones.

La resolución 1080 fue invocada por primera vez poco después de su creación, en el caso de Haití en 1991 y posteriormente en Perú 1992 y en Guatemala en 1993.

El caso de Haití es muy significativo, como lo señala el propio César Gaviria en la evaluación de su trabajo en la OEA. "Es bueno señalar que el caso de Haití fue muy significativo en tres sentidos. En primer lugar, porque era la primera vez en toda su historia que la OEA reaccionaba en la defensa de la democracia y el orden constitucional de un Estado miembro respondiendo a criterios objetivos, acordados por todos sus países miembros y sin la distorsión de la confrontación ideológica del período de la Guerra Fría.

En segundo lugar, porque quedó claro que los países miembros de la OEA reconocieron el monopolio del uso de la fuerza en el Consejo de Seguridad de la ONU. Sobre eso no hubo en su momento discusión en el Hemisferio, como quiera que en nuestra Carta Constituiva se hace referencia sólo a los medios pacíficos y diplomáticos para resolver las controversias.

Y en tercer término, porque demostró que se pueden alcanzar niveles adecuados de cooperación entre la Organización de Naciones Unidas y la OEA". Hasta el momento en el cual el Consejo de Seguridad aceptó la creación de una fuerza multilateral, ese organismo actuó con respaldo a las acciones diplomáticas y políticas emprendidas en la OEA.7

No obstante, la resolución 1080 es calificada de ambivalente, pues en la práctica —como en el caso peruano— impide ejercer mayor presión sobre el gobernante y se termina legitimando la nueva institucionalidad creada por este.

Las deficiencias evidenciadas en el caso de Fujimori, también se observan en otras situaciones ocurridas en la región y en ocasiones que no ha existido una interrupción abrupta del proceso institucional democrático, pero éste ha sido evidentemente afectado.

  1. El Protocolo de Washington

Adoptado el 14 de diciembre de 1992, este tratado incorpora modificaciones a la Carta de la OEA, que de alguna manera compensan las debilidades evidenciadas en la resolución 1080.

En su artículo 9 considera8:

Un Miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado.

  1. La facultad de suspensión solamente será ejercida cuando hayan sido infructuosas las gestiones diplomáticas que la Organización hubiera emprendido con el objeto de propiciar el restablecimiento de la democracia representativa en el Estado Miembro afectado.
  2. La decisión sobre la suspensión deberá ser adoptada en un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, por el voto afirmativo de los dos tercios de los Estados Miembros.
  3. La suspensión entrará en vigor inmediatamente después de su aprobación por la Asamblea General.
  4. La Organización procurará, no obstante la medida de suspensión, emprender nuevas gestiones diplomáticas tendientes a coadyuvar al restablecimiento de la democracia representativa en el Estado Miembro afectado.
  5. El Miembro que hubiere sido objeto de suspensión deberá continuar observando el cumplimiento de sus obligaciones con la Organización.
  6. La Asamblea General podrá levantar la suspensión por decisión adoptada con la aprobación de dos tercios de los Estados Miembros.
  7. Las atribuciones a que se refiere este artículo se ejercerán de conformidad con la presente Carta.

A pesar de que aún se evidencian problemas, pues este artículo sólo se aplica cuando ya se han probado todas las alternativas diplomáticas, este texto significa sin duda un avance, sobre todo en el marco de lo ocurrido sólo meses antes de su adopción, en Perú.

  1. La Carta Democrática Interamericana

Este texto adoptado el 11 de septiembre de 2001 es sin duda el más logrado en el ámbito de la protección a la institucionalidad democrática. Frente a un deterioro de ésta en determinado país, presenta una serie de alternativas o cursos de acción.

Primero, en el artículo 17 establece la opción de que un gobierno democráticamente elegido, cuando tenga problemas de gobernabilidad, recurra a la OEA con la finalidad de que la acción internacional le permita preservar la gobernabilidad democrática y encontrar salidas democráticas a problemas de gobernabilidad.

Segundo, el artículo 18 señala que cuando "en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El Secretario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario, podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento".9

Esto posibilita que se actúe cuando no se ha producido el quiebre del proceso institucional no responde a un golpe democrático, pero si se ha producido un debilitamiento importante. Afectando incluso los derechos humanos.

Este documento tiene un significado esencial frente a las amenazas a la gobernabilidad en la región y el aumento del descrédito de esta forma de gobierno a nivel regional, cómo se evidencia en recientes encuestas.

Notas

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