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Parte 1 /4
Publicado originalmente por Pensamiento Propio No. 19
Enero-Julio 2004 /Año 9
Editorial CRIES
 Resumen
El presente artículo analiza el rol de la Organización de
Estados Americanos en materia de prevención y resolución de conflictos. En
esencia, la finalidad es analizar el rol de la institución en la última
década frente a los principales quiebres o amenazas a la democracia,
ocurridos en la región.
Desde una perspectiva amplia, considerando el contexto
regional y las limitantes institucionales, se hace un recuento de los
principales mecanismos aplicados, los actores involucrados —esencialmente en
relación con la participación de la sociedad civil— y los resultados
obtenidos.
Asimismo, se identifican los principales procesos en que
está interviniendo en este momento la OEA.
Introducción
La OEA ha asumido desde su constitución, en 1948, la
prevención y resolución de conflictos como una de sus tareas centrales. No
obstante, las condiciones han variado sustantivamente desde esa fecha y para
entender el rol que hoy cumple esta organización en este campo, hay que
considerar como factores esenciales una serie de elementos:
- Primero, el fin de la Guerra Fría. El término del conflicto ideológico
Este-Oeste tuvo amplias repercusiones. Dentro de las principales debe
considerarse el fin de la posibilidad de expansión del sistema comunista
más allá de las fronteras de Cuba.
En este marco, Estados Unidos logró consolidar su poder
hegemónico a nivel mundial.
Desde otra perspectiva, permitió también el desarrollo de
fenómenos como la globalización y la planetarización de las Organizaciones
de la Sociedad Civil.
- Segundo, el sistema multilateral tradicional, basado en la lógica
parlamentaria, entró en crisis. Frente a la imposibilidad de generar
acciones oportunas, que lograran comprometer a las principales potencias;
su excesiva burocracia y consecuentemente su alta demanda presupuestaria;
las organizaciones multilaterales como la ONU y la OEA experimentaron un
aumento de las críticas en su contra. Además, en el caso de la
Organización de Estados Americanos, se consideró que su agenda estaba
fuertemente demarcada por los intereses de Estados Unidos en la región.
Esto llegó a una situación límite a fines de los 90, cuando diversos
sectores se cuestionaban la necesidad de que este organismo continuara
funcionando.
Las Cumbres de las Américas resolvieron este impasse,
pues permitieron a la OEA adquirir nuevas responsabilidades a nivel
hemisférico. No obstante, en la práctica, su capacidad de acción sigue
siendo muy limitada y fuertemente condicionada por los designios de las
principales potencias de la región.
- Tercero, a pesar de ser una región que se caracteriza por el
predominio de la paz, en las Américas existen algunos conflictos, aunque
estos son de origen y desarrollo distinto a los de hace dos décadas. Ya
los conflictos interestatales no son determinantes en la región. El último
conflicto de este tipo, con uso de la fuerza, se desarrolló hace casi una
década e involucró a Perú y Ecuador. Hoy las fuentes de conflicto
fundamentales son de orden interno y de orden transnacional, a pesar de
que persisten algunas diferencias limítrofes en la región.
Al respecto, significativos son los
datos que entrega en el Cuadro de conflictos inter-estatales 1990-2002
- Cuarto, las amenazas ya no son las mismas de hace cincuenta años. Hoy
la región debe hacer frente a tres niveles de amenazas. Las tradicionales,
que se refieren fundamentalmente a la posibilidad de un conflicto
interestatal; las que se generan en el interior de los estados y por
último, las denominadas "nuevas amenazas", que hacen referencia a acciones
criminales de orden transnacional, como el terrorismo, el tráfico de armas
y el narcotráfico.
I. Prevención y resolución de conflictos en la OEA
Como se señaló anteriormente, la necesidad de trabajar en
el ámbito de la prevención y resolución de conflictos, ha sido uno de los
objetivos fundamentales de la Organización de Estados Americanos desde su
creación. Dentro de los objetivos esenciales de la OEA, en su carta
constitutiva establece la prevención y resolución de conflictos desde
distintas perspectivas. "La Organización de los Estados Americanos, para
realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones
regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los
siguientes propósitos esenciales:
- Afianzar la paz y la seguridad del continente;
-
Promover y consolidar la democracia representativa
dentro del respeto al principio de no intervención;
-
Prevenir las posibles causas de dificultades y
asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los
Estados miembros;
-
Organizar la acción solidaria de éstos en caso de
agresión;
-
Procurar la solución de los problemas políticos,
jurídicos y económicos que se susciten entre ellos;
-
Promover, por medio de la acción cooperativa, su
desarrollo económico, social y cultural;
-
Erradicar la pobreza crítica, que constituye un
obstáculo al pleno desarrollo democrático de los pueblos del hemisferio,
y
-
Alcanzar una efectiva limitación de armamentos
convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al
desarrollo económico y social de los Estados miembros.1
Con el objetivo de cumplir estas determinaciones, en el
ámbito de la prevención y resolución de conflictos es que se ha optado por
desarrollar acciones en dos áreas: en el apoyo y fortalecimiento de la
democracia y en la seguridad hemisférica.
Apoyo y fortalecimiento de la democracia
De acuerdo a lo señalado por el Secretario General de la
OEA, César Gaviria, en su informe Senderos hacia el Milenio, que da cuenta
de lo efectuado por la institución durante la década de los noventa, la
organización ha promovido la noción de solidaridad con la democracia, "En
todo el andamiaje de nuestra diplomacia preventiva, del uso de
procedimientos pacíficos para el manejo de crisis y de la acción
postconflicto está fundado en el principio de la defensa de la democracia.
Fortalecer las democracias constituye un elemento de enorme importancia para
asegurar que reine la paz entre Estados y adentro de los propios Estados.
Ese es nuestro paradigma de la solidaridad" (pág.99).
En este marco se ha actuado en países que han sufrido golpes
de Estado o algún quebrantamiento institucional; también se han apoyado
procesos de consolidación democrática, por ejemplo a través de la
observación electoral y capacitación para el fortalecimiento de las
instituciones, por último, se ha asumido un rol activo en las tareas de
consolidación de la paz en los Estados miembros que han sufrido
confrontaciones internas, como Haití y Suriname y en Centroamérica y en
general en la mayoría de las amenazas a la gobernabilidad ocurridas durante
los últimos 14 años en la región.
Para hacer frente a estas amenazas a la gobernabilidad
democrática se ha optado por actuar a través de diferentes vías: mecanismos
ad hoc, como los buenos oficios del Secretario General o un
representante de éste —generalmente el Secretario General Adjunto—; la Corte
Interamericana de Derechos Humanos; la Unidad para la Democracia; la
aplicación de la resolución 1080 y del Protocolo de Washington relativos a
la ruptura de procesos democráticos y la Carta Democrática, suscrita el
mismo 11 de septiembre de 2001.
- Los mecanismos ad hoc se sustentan básicamente en las acciones
del Secretario General o del Secretario General adjunto. El asesor del
Secretario General es el responsable por parte del principal representante
de la OEA de apoyar las solicitudes de los Estados, en materia de
prevención o atención de conflictos.2
Estos mecanismos se han aplicado para la prevención o
resolución de conflictos originados en quiebre democráticos o aquellos que
se originan en una disputa interestatal, como en el caso de
Belice-Guatemala y Honduras-Nicaragua y permiten una mayor flexibilidad e
incorporar a personas de reconocido prestigio como enviados o
representantes del Secretario General.
Los casos más recientes son los de Venezuela y Bolivia,
que analizaremos más adelante.
- La Corte Interamericana está encargada de velar por el cumplimiento de
la Convención Americana de Derechos Humanos, más conocida como Pacto de
San José3, que garantiza el respeto a los derechos esenciales
de las personas.
- La Unidad para la Democracia (UPD) tiene amplias posibilidades de
acción para el fortalecimiento de la democracia. Primero, ha realizado un
programa de resolución de conflictos, que tiene como objetivo el
desarrollo de capacidades institucionales tanto en la OEA, como en los
países miembros de ésta, para diseñar e implementar mecanismos de diálogo
y prevención y resolución de conflictos.
Los objetivos específicos del Programa Especial son:
- Fortalecer la capacidad de los gobiernos y de la sociedad civil de los
Estados miembros, para diseñar, implementar e institucionalizar mecanismos
de diálogo y prevención y resolución de conflictos.
- Reforzar la capacidad institucional de la OEA, su Secretaría General,
cuerpos políticos y misiones especiales, para promover y atender asuntos
relacionados con el diálogo y prevención y resolución de conflictos.
- Elevar el nivel de discusión y análisis sobre el diálogo y la
prevención y resolución de conflictos para encontrar respuestas
estratégicas, culturalmente sensibles y contextualizadas para enfrentar
los desafíos actuales del Hemisferio.4
Las principales actuaciones de la UPD en esta perspectiva,
desde su creación en 1990 han sido:
Misiones Especiales
- Ha apoyado en Nicaragua, a través de la organización de la Comisión
Internacional para Apoyo y Verificación, para ayudar y reinsertar a los
ex-combatientes y a los afectados por la guerra civil.
- En Surinam estableció una Misión Especial en 1992 para apoyar las
negociaciones de paz. Esta Misión ayudó en el desarme de las ex
guerrilleras y al desminado de las zonas de guerra, además de asistir al
gobierno en la implementación de los acuerdos de paz.
- En 1993 se inició una Misión Civil Internacional en Haití (MICIVIH), a
solicitud del Presidente de ese país. Esta fue la primera misión conjunta
entre la OEA y la ONU y fue establecida para verificar el respecto de los
derechos humanos. Después de la vuelta al orden constitucional, en octubre
de 1994, esta Misión expandió su trabajo a la promoción de los derechos
humanos y el fortalecimiento institucional. El trabajo de la MICIVIH
concluyó el 2000.
- La UPD también ha desarrollado e implementado programas especiales y
misiones en países miembros, como el Programa de Apoyo al proceso de paz
en Guatemala, el Programa de Cooperación técnica para la Paz y
reasimilación en Nicaragua y la Agencia Especializada para el Programa
Nacional de Gobernabilidad (PRONAGOB) en Bolivia.
- La Unidad también puso en práctica un programa para asistir a Estados
miembros interesados en promover el diálogo y la resolución pacífica de
controversias. Por ejemplo, actualmente presta asistencia a las oficinas
del Secretario General y del Secretario General Adjunto en las misiones en
Haití y Venezuela.
Apoyo legislativo y educación
Otras actuaciones de la UDP han sido el desarrollo de
iniciativas de fortalecimiento legislativo y la implementación de programas
de educación para la prevención y resolución de conflictos.
Desminado
Desde 1995 la UDP es responsable de este Programa, en
coordinación técnica con la Junta Interamericana de Defensa (JID). Este plan
fue creado en 1991 para Costa Rica (cuyo proceso acabó el 2002), Honduras,
Guatemala y Nicaragua y se ha extendido posteriormente a Perú y Ecuador
(2001) y Colombia (2003).
Observación Electoral
Esta es quizás la labor de la UDP que más visibilidad ha
tenido. Desde 1990 la UDP ha desarrollado más de 81 misiones de observación.5
Estas han adquirido cada vez mayor presencia en los procesos electorales de
la región, abarcando un trabajo que va desde el análisis de las campañas
electorales y la capacitación de los encargados de las elecciones, hasta la
observación del proceso de elección.
La extensión de estas misiones depende de la situación
interna de los países, la cobertura de las elecciones y los fondos
asignados. Además de ser un elemento esencial para la promoción y el
fortalecimiento de la democracia, la observación ha fortalecido la presencia
de la OEA a nivel regional, como organismo garantizador de la gobernabilidad
democrática.
-
La Aplicación de la resolución 1080.
Esta resolución, suscrita el 5 de junio de 1991, hace
referencia específicamente a la posibilidad de que en un país miembro deje
de imperar la democracia representativa.
Frente a una interrupción de este tipo, se determina6:
- Instruir al Secretario General que solicite la convocación inmediata
del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen
una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional
democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno
democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la
Organización para, en el marco de la Carta, examinar la situación,
decidir y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones
exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General, todo ello dentro de un plazo de 10 días.
- Expresar que la reunión ad hoc de ministros de relaciones
exteriores o el período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General tenga por objeto analizar colectivamente los hechos y adoptar
las decisiones que se estime apropiadas, conforme a la Carta y el
derecho internacional.
- Encomendar al Consejo Permanente que elabore un conjunto de
propuestas de incentivo a la preservación y fortalecimiento de los
sistemas democráticos, sobre la base de la solidaridad y la cooperación
internacional, e informe a la Asamblea General en su vigésimo segundo
período ordinario de sesiones.
La resolución 1080 fue invocada por primera vez poco después
de su creación, en el caso de Haití en 1991 y posteriormente en Perú 1992 y
en Guatemala en 1993.
El caso de Haití es muy significativo, como lo señala el
propio César Gaviria en la evaluación de su trabajo en la OEA. "Es bueno
señalar que el caso de Haití fue muy significativo en tres sentidos. En
primer lugar, porque era la primera vez en toda su historia que la OEA
reaccionaba en la defensa de la democracia y el orden constitucional de un
Estado miembro respondiendo a criterios objetivos, acordados por todos sus
países miembros y sin la distorsión de la confrontación ideológica del
período de la Guerra Fría.
En segundo lugar, porque quedó claro que los países miembros
de la OEA reconocieron el monopolio del uso de la fuerza en el Consejo de
Seguridad de la ONU. Sobre eso no hubo en su momento discusión en el
Hemisferio, como quiera que en nuestra Carta Constituiva se hace referencia
sólo a los medios pacíficos y diplomáticos para resolver las controversias.
Y en tercer término, porque demostró que se pueden alcanzar
niveles adecuados de cooperación entre la Organización de Naciones Unidas y
la OEA". Hasta el momento en el cual el Consejo de Seguridad aceptó la
creación de una fuerza multilateral, ese organismo actuó con respaldo a las
acciones diplomáticas y políticas emprendidas en la OEA.7
No obstante, la resolución 1080 es calificada de
ambivalente, pues en la práctica —como en el caso peruano— impide ejercer
mayor presión sobre el gobernante y se termina legitimando la nueva
institucionalidad creada por este.
Las deficiencias evidenciadas en el caso de Fujimori,
también se observan en otras situaciones ocurridas en la región y en
ocasiones que no ha existido una interrupción abrupta del proceso
institucional democrático, pero éste ha sido evidentemente afectado.
-
El Protocolo de Washington
Adoptado el 14 de diciembre de 1992, este tratado incorpora
modificaciones a la Carta de la OEA, que de alguna manera compensan las
debilidades evidenciadas en la resolución 1080.
En su artículo 9 considera8:
Un Miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente
constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio
del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la
Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las
Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y
demás cuerpos que se hayan creado.
- La facultad de suspensión solamente será ejercida cuando hayan sido
infructuosas las gestiones diplomáticas que la Organización hubiera
emprendido con el objeto de propiciar el restablecimiento de la democracia
representativa en el Estado Miembro afectado.
- La decisión sobre la suspensión deberá ser adoptada en un período
extraordinario de sesiones de la Asamblea General, por el voto afirmativo
de los dos tercios de los Estados Miembros.
- La suspensión entrará en vigor inmediatamente después de su aprobación
por la Asamblea General.
- La Organización procurará, no obstante la medida de suspensión,
emprender nuevas gestiones diplomáticas tendientes a coadyuvar al
restablecimiento de la democracia representativa en el Estado Miembro
afectado.
- El Miembro que hubiere sido objeto de suspensión deberá continuar
observando el cumplimiento de sus obligaciones con la Organización.
- La Asamblea General podrá levantar la suspensión por decisión adoptada
con la aprobación de dos tercios de los Estados Miembros.
- Las atribuciones a que se refiere este artículo se ejercerán de
conformidad con la presente Carta.
A pesar de que aún se evidencian problemas, pues este
artículo sólo se aplica cuando ya se han probado todas las alternativas
diplomáticas, este texto significa sin duda un avance, sobre todo en el
marco de lo ocurrido sólo meses antes de su adopción, en Perú.
-
La Carta Democrática Interamericana
Este texto adoptado el 11 de septiembre de 2001 es sin duda
el más logrado en el ámbito de la protección a la institucionalidad
democrática. Frente a un deterioro de ésta en determinado país, presenta una
serie de alternativas o cursos de acción.
Primero, en el artículo 17 establece la opción de que un
gobierno democráticamente elegido, cuando tenga problemas de gobernabilidad,
recurra a la OEA con la finalidad de que la acción internacional le permita
preservar la gobernabilidad democrática y encontrar salidas democráticas a
problemas de gobernabilidad.
Segundo, el artículo 18 señala que cuando "en un Estado
Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del
proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del
poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el
consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras
gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El
Secretario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste
realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario,
podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad
democrática y su fortalecimiento".9
Esto posibilita que se actúe cuando no se ha producido el
quiebre del proceso institucional no responde a un golpe democrático, pero
si se ha producido un debilitamiento importante. Afectando incluso los
derechos humanos.
Este documento tiene un significado esencial frente a las
amenazas a la gobernabilidad en la región y el aumento del descrédito de
esta forma de gobierno a nivel regional, cómo se evidencia en recientes
encuestas.
Notas
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