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Parte 5 /5
Fortalecimiento de las Naciones Unidas
 "Pueden
y deben ser una organización mundial representativa y eficiente, abierta y
responsable ante el público y ante los gobiernos"
El informe persigue revitalizar la ONU a fin de que sea un
instrumento eficaz en la consecución de las estrategias definidas en las
tres primeras partes.
"Aunque los propósitos deben ser firmes y los principios
constantes, la práctica y la organización deben progresar al ritmo de los
tiempos", de este modo el secretario ghanés funda su solicitud de reforma
sobre el reconocimiento de la vigencia de aquellos preceptos proclamados en
1945, a la vez que resalta como la circunstancias actuales exigen cambios en
la materialización de tales fines, pues bien es sabido que el mundo ha
cambiado mucho desde aquellos lejanos años de posguerra. La historia de la
organización conocen múltiples intentos de innovaciones tales como los
patrocinados por los también Secretarios Generales Javier Pérez de Cuéllar y
Boutros Boutros Ghali, y pese a que se han logrado muchos avances es
evidentes que los cambios más importantes encuentran fuertes dificultades
para su efectiva aprobación. El resultado final es que la institución recibe
a diario fuertes críticas –en ocasiones extremadas intencionalmente por los
medios de difusión- que hacen peligrar su prestigio y, lo que es peor, la
confianza en la posibilidad de que exista una institución global que logre
ser paladín la paz. No obstante, y pese a los recientes escándalos que han
puesto a la ONU en primera plana, sigo defendiendo el criterio de que es
nuestra mejor alternativa para sopesar las decisiones unilaterales y hacer
frente a los problemas mundiales; solo que hay que perfeccionarla de modo
que se adecue a las exigencias del siglo XXI. El Canciller alemán Schröder
en la Declaración Oficial del Gobierno (25 marzo 2004) sintetizó esta idea
al decir "Hoy en día ningún país del mundo está en condiciones de hacer
frente por sí solo a los nuevos desafíos. Para ello necesitamos un fuerte
sistema multilateral. Y también necesitamos una fuerte Organización de las
Naciones Unidas. Sin embargo, es necesario reformar la Organización si
queremos que complete con éxito las tareas que tiene ante sí".
La presente propuesta abarca tanto la parte ejecutiva como
la institucional, pues -en las palabras de Kofi Annan- "es hora de infundir
nueva vida a los órganos intergubernamentales de las Naciones Unidas".
Se echa de menos recomendaciones referentes a la Corte
Internacional de Justicia –sobre la cual solo se hace una leve referencia-
mientras que en mi criterio es urgente expandir sus atribuciones y hacer
finalmente obligatoria su jurisdicción sobre todos los estados miembros,
tema que ha denigrado a este tribunal desde que en octubre de 1985 Reagan
rompiera la tradición estadounidense de considerar vinculante las decisiones
de La Haya, y que ya ha provocado que se ignoren decisiones como la de 1980
cuando el Tribunal ordenó a Irán la liberación de 53 rehenes
estadounidenses. El representante de Pakistán manifestó que a pesar de que
se buscan reformas de mayor alcance en la historia de la Organización "el
informe del Secretario General no se enfocó completamente en construir sobre
las principales fortalezas del sistema de las Naciones Unidas, las que
incluyen expandir el papel de la Asamblea General de hacer tratados y
facultar al sistema judicial internacional, especialmente la Corte
Internacional de Justicia"; realmente son olvidos imperdonables.
Asamblea General
En consonancia con la declaración del Milenio el informe
reconoce el papel medular de la Asamblea General, por lo que ante su
alarmante declive se imponen precisas reformas. Cómo primer punto se plantea
la racionalización de sus debates a fin de agilizar el proceso de
deliberación, para lograrlo había que expresarse sobre la simplificación del
programa, cuestión que exige un reflexión cautelosa, pues lo que para unos
estados miembros es irrelevante puede resultar de vital importancia para
otros; por ejemplo, el secretario propone circunscribirse a temas del
momentos como la migración y el terrorismo, sin embargo yo valoro que temas
tales como la deuda externa y los precios de materias primas
desgraciadamente no pierden actualidad, por lo que seguirán formando parte
del orden del día. Casos similares pueden suscitarse y es importante no
condenar al silencio ningún asunto en el afán de adelgazar la agenda, a la
vez que no se use esta facilidad para divagar y retrasar el trabajo de la
Asamblea. Algunos han propuesto para paliar este complejo temario global que
se amplíe al calendario de trabajo de la Asamblea extendiéndolo incluso a
todo el año.
A fin de evitar la superposición de temas el informe propone
reorganizar la estructura de las comisiones. Según la iniciativa nórdica –a
la cual le debemos la actual cuarta comisión- se podría fundir las
Comisiones Segunda (Asuntos Económicos y Financieros) y Tercera (Asuntos
Sociales, Humanitarios y Culturales) o lo que sería mejor, fortalecer el
Consejo Económico Social (ECOSOC) y eliminar
estas comisiones.
La tercera de las iniciativas que contiene el documento,
aboga por el establecimiento de mecanismos que permitan la interacción plena
y sistemática con la sociedad civil; con arreglo a lo recomendado en el
Informe Cardoso, investigación que contiene muy útiles sugerencias al
respecto. "Los objetivos de las Naciones Unidas sólo podrán alcanzarse si
cuentan con la plena participación de la sociedad civil y los gobiernos",
Kofi Annan.
Quedaron en el tintero otras interesantes reformas como la
de dar fuerza vinculante a las decisiones de la Asamblea o lo referente a la
obligación del requisito de "ser amantes de la paz" que se le exige a los
miembros. Se ha dicho que las decisiones de la Asamblea son el resultado de
la tiranía de los estados del sur, ya que estos son mayoría (representan el
72%) y se ha cuestionado el principio "una nación, un voto"; esta es una
aseveración totalmente dudosa y fácilmente rebatible por el ejemplo muchas
de las resoluciones aprobadas en su seno, creo necesario aclarar que no
comparto el criterio de que sea esto causa del debilitamiento de la Asamblea
ni que se trate de un punto susceptible a reforma.
Consejos
La evolución de los tres Consejos ha sido bastante peculiar,
en la actualidad tenemos un Consejo de Seguridad que gana progresivamente en
autoridad, un Consejo Económico Social que pierde paulatinamente su función
en la gobernanza mundial y un Consejo de Administración Fiduciaria que
habiendo cumplido satisfactoriamente su finalidad se ha convertido en un
anacronismo. En sintonía con los definidos en el informe como los tres
pilares fundamentales de la ONU -la paz y la seguridad internacionales, las
cuestiones económicas y sociales y los derechos humanos- se propone entonces
avanzar en la democratización del Consejo de Seguridad, fortalecer el ECOSOC
y crear un nuevo Consejo que este destinado a los Derecho Humanos; a la vez
que se suprime definitivamente el Consejo de Administración Fiduciaria.
El Consejo de Seguridad se entiende a menudo con la esencia
de toda reforma de Naciones Unidas, este debate ya provocado intensas
deliberaciones a lo largo de varios años, en fecha tan lejana como 1965 ya
se cuestionaba el número de miembros y el procedimiento de adopción de
decisiones -lográndose en su momento significativos avances- pero el asunto
esta lejos de agotarse aun hoy, aun aprobándose satisfactoriamente la
presente propuesta de reforma. La Declaración del Milenio, catalizador
último de esta reforma, expresó el compromiso de sus signatarios de
esforzarse "por reformar ampliamente el Consejo de Seguridad en todos sus
aspectos" (Resolución 55/2 de la Asamblea General, Párr. 30) y el propio
informe recoge la siguiente afirmación del Secretario General "hace dos
años, declaré que en mi opinión ninguna reforma de las Naciones Unidas
estaría completa sin una reforma del Consejo de Seguridad. Sigo siendo de la
misma opinión". También un reciente sondeo de la BBC reveló que la mayoría
de los encuestados en 23 países quieren que la ONU tenga más poder
controlado por un Consejo de Seguridad ampliado.
La principal propuesta es la referente a la extensión del
Consejo de Seguridad, en vista del crecimiento del números de miembro de la
ONU (recordemos que la Asamblea de 51 a aumentado a 191 miembro) y en el
cambio de la realidad geopolítica; equilibrio que es necesario lograr para
que las decisiones del consejo ganen en legitimidad. Para ello se propone
tomar como referencia los modelos formulados por el Grupo de Alto Nivel
sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio -liderado por el antiguo primer
ministro tailandés Sr. Anand Panyarachun- presentados en su informe "Un
mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos"
Modelo A
|
Región |
Número de Estados |
Puestos permanentes |
Nuevos puestos permanentes
(sin derecho a veto) |
Puestos con un mandato de dos años (no
renovables) |
Total |
|
África |
53 |
0 |
2 |
4 |
6 |
|
Asia y Pacífico |
56 |
1 |
2 |
3 |
6 |
|
Europa |
47 |
3 |
1 |
2 |
6 |
|
América |
35 |
1 |
1 |
4 |
6 |
|
Total |
191 |
5 |
6 |
13 |
24 |
Entre sus partidarios se encuentran Brasil, India, Alemania
y Japón; los cuales incluso han presentado su candidatura oficial. Uno de
sus principales detractores es Italia, "No creemos que sea útil admitir
nuevos miembros permanentes, a menos que sea con el más amplio consenso
posible, lo que no ocurre ahora", dijo el pasado 11 de abril el ministro
italiano Gianfranco Fini; aunque no es un criterio imparcial, pues está
fuertemente marcado por la certeza que el único nuevo puesto permanente para
Europa irá a parar a Berlín. Fenómeno similar sucede con la oposición de
Pakistán a la candidatura de la India; de Argentina y México a Brasil y de
Corea del Sur y China a Japón, es realmente lamentable que enmascaren sus
intenciones reales (conflictos por territorio, históricas desavenencias,
egolatrías) con una aparente oposición al modelo A.
Los 40 países que se resisten a este prototipo han creado el
grupo "Unión por el Consenso" y planean boicotearlo abiertamente. El
Secretario General previó en su informe que "la dificultad de alcanzar un
acuerdo no es excusa para no lograrlo", o sea -en las palabras de ministro
japonés Machimura jefe de la diplomacia nipona- "Annan no se decide sobre
los dos tipos de modelo de cambio propuestos, pero sí establece que los
estados miembros deben tomar una decisión sobre este importante asunto antes
de la cumbre de septiembre de 2005". Es importante recordar que la
modificación de 1963 que logró un aumento en de la membresía fue acordada
mediante el simple voto y por ello no ha sido proterva, realmente comparto
el criterio que es iluso pretender el consenso en esta materia.
Modelo B
|
Región |
Número de Estados |
Puestos permanentes |
Puestos con mandato renovable de cuatro años |
Puestos con un mandato de dos años (no
renovables) |
Total |
|
África |
53 |
0 |
2 |
4 |
6 |
|
Asia y Pacífico |
56 |
1 |
2 |
3 |
6 |
|
Europa |
47 |
3 |
2 |
1 |
6 |
|
América |
35 |
1 |
2 |
3 |
6 |
|
Total |
191 |
5 |
8 |
11 |
24 |
Incorpora una nueva categoría: puestos semipermanentes; la
clásica posición ecléctica que siempre es tan favorable al logro del
consenso. Creo por tanto que esta es la modalidad con más posibilidades de
triunfo.
El debate será arduo y es incluso probable no sean aprobadas
ninguna de las dos propuestas del Grupo de los Sabios. Hay solo algo que me
atrevo a sugerir como imprescindible: la incorporación de países
desarrollados y no desarrollados, una visión que se pierde a menudo en estos
eruditos análisis. En cualquier caso creo que no oiremos nombres nuevos,
sino que los puestos caerán en sus históricos candidatos: por África será
Egipto o Sudáfrica; por Asia los indudables Japón y la India; por Europa
Alemania o Italia y por América puede ser Brasil, Argentina o México.
Sin embargo el sacrosanto derecho de veto sigue siendo un
tema proscrito, y no lo digo porque no se le atribuya a ninguno de los
nuevos puestos, sino porque no se suprime definitivamente. El
antidemocrático derecho ha llevado a la organización a trance como el vivido
durante la guerra fría, lo que pone en duda su efectividad en períodos de
crisis internacional. Flexibilizar esto se ha convertido en una necesidad
para la organización, tal es así que en los últimos tiempos se ha
interpretado extensivamente el Art. 27 de la Carta, a fin de que la
abstención y la ausencia no se consideren veto. De cualquier forma este tema
está sujeto a los Art. 108 y 109, los que constituyen un verdadero candado
legal, pues exige para la modificación el beneplácito del acrisolado
quinteto de miembros permanentes; o sea, que siempre podrán vetar la reforma
sobre el veto. Pero si no podemos suprimirlos debemos acotarlo, tal vez se
puede lograr que se refiera únicamente a las decisiones del Capítulo VII de
la Carta.
En épocas de globalización neoliberal tenemos un ECOSOC
alarmantemente debilitado. Una de las causas de esto es que los redactores
de la Carta, pese a atribuirle valiosísimas funciones, no le confirieron
facilidades para asegurar su ejecución y con el evidente propósito de
descentralizar las decisiones económicas crearon un año después las
archiconocidas instituciones de Bretton Woods. También se ha dicho que la
pluralidad de organismos especializados suscritos a esta comisión ha llevado
a disgregar su trabajo, este es un criterio que no comparto, considero
apropiado el desempeño de los órganos especializados, a la vez que valoro
indispensable la existencia de una instancia superior coordinadora; esto es
parte del proceso de consolidación de las funciones de las NNUU, sería
ilógico pretender que un único organismo podría asegurar el necesario
seguimiento a cada una de estas importantes funciones, pero sí es preciso un
escalón superior que esté atento a la interdependencia de problemas y dé
impulso político a la cooperación internacional.
Entre las propuestas concretas de reforma esta la de
celebrar un foro bienal de Alto Nivel sobre la cooperación para el
desarrollo; efectuar reuniones que versen sobre los apremiantes asuntos que
afectan el desarrollo, particularmente en función de las metas propuestas en
la Declaración de Milenio; e institucionalizar su labor de gestión en los
períodos posteriores a los conflictos, cuestión que cobra gran importancia
debido a creciente avance de operaciones de paz. También sería atinado
algunas reformas de procedimiento tales como flexibilizar su calendario y
ampliar su mesa a fin de lograr una composición regionalmente más
equilibrada. A mi juicio bastaría con consumar lo dicho en la Carta y
apartarse de posiciones simplistas y rutinarias como la de limitarse a
recibir y presentar informes.
Ante el descrédito de la actual Comisión de Derechos Humanos
-la cual es usada por sus miembros para aliviar sus faltas a riesgo de
denunciar las del vecino- se ha llamado a la formación de un nuevo órgano
que recupere la confianza pública perdida, desechando de plano las reformas
graduales; "Para miles de hombres, mujeres y niños, nuestra respuesta ya es
demasiado tardía", planteo Kofi Annan probablemente pensando en los miles de
muertos y los dos millones de personas desplazadas en la ciudad sudanesa de
Darfur. "Es el momento de empezar de nuevo", así se expresan Amnistía
Internacional y Human Rights Watch y por tratarse de una nueva institución
hay mucho que decidir: si se entenderá como un nuevo órgano principal o si
quedará subyugado a la Asamblea, la composición del consejo (en este punto
se hace una interesante acotación al decir que los elegidos deberán acatar
"las normas más rigurosas respecto de los derechos humanos"), el período de
mandato de sus miembros, etc. Lo que si se da por sentado es que debe
componerse de menos miembros que la Comisión de Derechos Humanos, los cuales
serán electos por la mayoría de 2/3 de los miembros de la Asamblea. De este
modo se le revindica a los Derechos Humanos una posición de mayor autoridad.
Secretaría General
Desde 1997 el actual secretario formuló reformas
estructurales, a las que se sumaron en el 2002 otro amplio paquete de
reformas de carácter técnico-administrativo; de modos que las presentes
transformaciones se han de entender dentro de un proceso de continuidad que
tiene por fin ganar en eficacia y competencia y hacer de la Secretaria un
organismo garante del actuar coherente del sistema de NNUU. Habitualmente
reciben críticas referentes al exceso de personal y la burocracia,
planteándose que encarecen el mantenimiento de la organización; en ese
sentido hay mucho que mejorar, pero no seamos ingenuos, los problemas
complejos necesitan organizaciones y programas complejos. Se trata de
preguntarse si el tamaño y calidad de la plantilla se ajusta a las
necesidades de las tareas a cumplir, al respecto el Secretario cree
solucionar el asunto si se le dota de facultades para ajustar el personal a
las necesidades emergentes, lo cual prevé conlleve algunos retiros
voluntarios. Aboga además por la instauración del puesto de Asesor
Científico del Secretario General, que regirá un Consejo de 20 personas
compuesto por los principales científicos, legisladores y líderes políticos
del mundo y prestará su asesoramiento -además del Secretario- al Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y al ECOSOC.
Coherencia del Sistema
En este punto se centran las expectativas en un eficiente
mecanismo de rendición de cuentas, vigilado por la Junta sobre el Desempeño
de las Funciones Directivas que quedará suscrita a la Secretaría.
Textualmente el informe plantea "Todas esas entidades deben tener la clara
obligación de rendir cuentas tanto a sus órganos rectores como a las
personas a las que prestan servicio", o sea la ciudadanía mundial. Claro que
hay otras muchas cosas que se precisa hacer, sin dar orientaciones detallas,
el Secretario se dispone a reorganizar distintos organismos, fondos y
programas, lo cual puede desembocar una avalancha de fusiones y supresiones;
evidentemente esto requiere de un trabajo cuidadoso pero sería muy positivo
extirpar la tan dañina superposición de funciones.
Por otra parte prevé fortalecer las facultades del
coordinador residente, a fin de que pueda a escala nacional sistematizar las
labores de los programas de Naciones Unidas humanitarios y de desarrollo. Al
calor de lo sucedido por el tsunami del Océano Índico, se dispone fortalecer
el sistema de asistencia humanitaria agilizando la gestión de los fondos de
emergencia, garantizando la seguridad de los agentes humanitarios y sobre
todo logrado que el generoso apoyo financiero a las desbastadas ciudades
asiáticas se convierta en "regla y no en excepción"; estas son reformas que
espero no encuentren réplica, por tratarse de un tema que puede tocar la
puerta de todos. En esta parte del informe también se denuncia un mal
realmente acuciante: los 25 millones de personas que viven desplazadas
dentro de su mismo país -que ya son más que la cantidad registrada como
refugiados y que no cuentan con la benévola protección de una Oficina de
Alto Comisionado en NNUU- se insta a los Estados a reconocer en la
legislación nacional los Principios rectores aplicables a los
desplazamientos dentro del país, formulados por el representante especial
del Secretario. Tratándose de la Gobernanza Ambiental el tema de la
coherencia adquiere una relevancia singular, pues esta a punto de perderse
entre tantas instituciones y convenios multilaterales (que ya suman más de
400), desde la cumbre de Johannesburgo se resaltó la necesidad de
sistematizar este material para lo que el informe propone aprovechar como
moderador al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Organizaciones regionales
Ante el creciente progreso de las organizaciones regionales
y subregionales Annan aconseja desarrollar memorandos de entendimiento con
estas, así como invitarlas a que participen en los debates que le
conciernan. En otro lugar el informe se destaca las iniciativas dirigidas a
prevención de conflicto y mantenimiento de paz que vienen desarrollando la
Unión Europea y la Unión Africana, lo que podría desembocar en un sistema
interrelacionado de medios de mantenimiento de la paz que permita a las
Naciones Unidas colaborar con las organizaciones regionales mediante sólidas
alianzas.
Actualización de la Carta
Comparto el criterio de que todo proceso de modernización de
la Carta debe respetar los principios blandidos por sus creadores y debe
hacerse siguiendo extremas prolijidades. De hecho, el excelso documento de
la Conferencia de San Francisco solo ha sufrido dos modificaciones, aunque
la práctica ha tenido que acudir a interpretaciones extensivas para suplir
algunas carencias que ya se hacen apremiantes. Amen de las modificaciones
que surjan del debate sobre la actual reforma, hay ciertas transformaciones
que están fuera de duda: eliminar el término "estados enemigos" (Art. 53 y
107) y suprimir todo lo referente al Consejo de Administración Fiduciaria (Cap.
XIII) y al Comité de Estado Mayor (Art. 26, 45-47). Creo que este es un
proceso que debe expandirse a otros documentos de la época (Declaración
Universal de Derechos Humanos, Derecho de los refugiados, etc.), sobre los
cuales sus casi 60 años de existencia ya van dejando huellas.
Conclusiones
"De unos inicios pragmáticos podría
surgir un cambio de rumbo para nuestro mundo con visión de futuro"
Las conclusiones del informe se titulan "Una oportunidad y
un desafío", de este modo se nos prepara para un camino espinoso pero
posible. Esta en manos de la humanidad decidirse a transitarlo. Por mi parte
juzgo preciso construir un concepto más amplio de libertad y confío que el
informe sea al menos un fértil punto de partida. Démosle una oportunidad a
esta propuesta de reforma, consulte el informe y reflexione sobre él, que
esta lejos de ser perfecto pero que contiene en sí el formidable propósito
de poner freno a la creciente erosión de un mundo libre; por ello, impulsa
instituciones en pro de la paz, la prosperidad y los derechos humanos y de
este modo se formula el ansiado renacer de las Naciones Unidas. No se trata
de contradecir su inspiración original sino de avivarla.
"No debemos llamarnos a engaño acerca del costo de dejar
pasar esta oportunidad: se perderán millones de vidas humanas que podrían
haberse salvado, se negarán muchas libertades que podrían haberse
conseguido, y viviremos en un mundo más peligroso e inestable".
Bibliografía
Informe "Un concepto más amplio de Libertad: Desarrollo,
Seguridad y Derechos Humanos para todos",
http://www.un.org/spanish/largerfreedom/contents.htm
Carta de Naciones Unidas
"La reforma de Naciones Unidas, una visión del Sur para
fortalecer y democratizar a la comunidad internacional",
http://www.southcentre.org/publications/pubindex.htm
Webs:
http://www.un.org/spanish,
http://www.cinu.org.mx/onu,
http://www.unic.org.ar/scroller
Varias agencias noticiosas.
A mi profesor de Derecho Internacional Público.
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