Al igual que la asistencia, el comercio puede ser un poderoso catalizador del desarrollo humano. En las condiciones propicias, el comercio internacional podría generar un poderoso ímpetu para apurar la consecución de los ODM. El problema es que el potencial de desarrollo humano inherente al comercio se ve mermado por una combinación de reglas injustas y desigualdades estructurales dentro de los países y entre ellos.

El comercio internacional ha sido uno de los motores más poderosos de la globalización. Los patrones de comercio han cambiado: se ha registrado un crecimiento sostenido de la participación de los países en desarrollo en las exportaciones manufactureras mundiales y algunos países incluso están cerrando la brecha tecnológica. Con todo, las desigualdades estructurales siguen en pie y en algunos casos incluso se han ampliado. Por ejemplo, África Subsahariana ha ido quedando cada vez más al margen del proceso y hoy, la participación en las exportaciones mundiales que registra esta región de 689 millones de habitantes es inferior a la de Bélgica, de apenas 10 millones. Si África Subsahariana hubiera mantenido la misma proporción de las exportaciones mundiales que tenía en 1980, las ganancias en términos de divisas representarían unas ocho veces la ayuda que recibió en 2003. Otra región que está quedando a la zaga es América Latina. En el comercio, al igual que en otras áreas, las afirmaciones que sostienen que la integración global marca el advenimiento de una nueva era de convergencia entre países ricos y pobres son exageradas.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, el comercio es un medio para impulsar el desarrollo, no un fin en sí mismo. Los indicadores del crecimiento de las exportaciones, el coeficiente comercio - INB y la liberalización de las importaciones no son sustitutos del desarrollo humano. Desafortunadamente, cada vez más se tratan como si lo fueran. La participación en el comercio genera oportunidades reales de elevar los estándares de vida; sin embargo, algunos de los mejores exponentes de la ‘apertura’ y el aumento de las exportaciones, como México y Guatemala, no han registrado los mismos buenos resultados en cuanto a acelerar el desarrollo humano. El éxito de las exportaciones no siempre ha mejorado el bienestar humano en términos generales y las pruebas sugieren que es necesario prestar mayor atención a las condiciones en las cuales los países se integran a los mercados mundiales.

Contar con normas de comercio más justas sería una gran contribución, especialmente en lo que se refiere al acceso a los mercados. En la mayoría de las formas de tributación, se aplica un simple principio de graduación: a mayores ingresos, más se paga. Las políticas comerciales de los países ricos invierten completamente este principio.

Las barreras comerciales más altas del mundo se alzan contra algunos de los países más pobres: en promedio, las barreras comerciales que enfrentan los países en desarrollo que exportan hacia los países ricos son tres veces mayores que aquellas que enfrentan los países ricos en sus relaciones comerciales recíprocas.

Esta graduación perversa en la política comercial se extiende también a otras áreas. Por ejemplo, la Unión Europea concede mucha importancia a su compromiso de abrir los mercados a los países más pobres del mundo, sin embargo, las normas de denominación de origen que aplica, y que determinan si un país cumple los requisitos para optar a un trato preferencial en el origen, reducen al mínimo las oportunidades de muchos de estos países.

La agricultura es un sector de particular preocupación. Dos terceras partes de todas las personas que sobreviven con menos de un dólar al día viven y trabajan en zonas rurales y los mercados en los que operan, su sustento y las perspectivas de salir de la pobreza están directamente afectados por las normas que rigen el comercio agrícola.

El problema básico que deben abordar las negociaciones de la OMC sobre la agricultura pueden resumirse en pocas palabras: los subsidios de los países ricos. En la última ronda de negociaciones sobre el comercio mundial, los países ricos prometieron disminuir los subsidios agrícolas.

 Desde entonces, los han aumentado. Hoy gastan un poco más de US$1.000 millones anuales en asistencia al sector agrícola de los países en desarrollo y un poco menos de US$1.000 millones diarios en subsidios a la sobreproducción agrícola en su propio territorio; es difícil imaginar un orden más inadecuado de las prioridades. Para empeorar las cosas, los subsidios que aplican los países ricos están destruyendo los mercados de los cuales dependen los pequeños agricultores de los países pobres, pues les bajan los precios de compra y les niegan una proporción justa en los beneficios del comercio mundial. Por ejemplo, los campesinos de Burkina Faso compiten con los productores de algodón de EE.UU., quienes reciben subsidios por más de US$4.000 millones al año, suma que supera el ingreso nacional total de Burkina Faso. Mientras tanto, la insólita Política Agrícola Común de la Unión Europea causa estragos en el mercado mundial del azúcar, al tiempo que niega el acceso de los países en desarrollo a los mercados europeos. Así, los consumidores y los contribuyentes de los países desarrollados están obligados a financiar políticas que destruyen los medios de vida de las personas que viven en los países más pobres del mundo.

En algunas zonas, las normas de la OMC amenazan con intensificar sistemáticamente las desventajas que enfrentan los países en desarrollo y con inclinar aún más los beneficios de la integración mundial hacia los países desarrollados. Un ejemplo de ello es el conjunto de normas que limitan el espacio de los países pobres para desarrollar las políticas industriales y tecnológicas activas que necesitan para aumentar la productividad y triunfar en los mercados mundiales. El actual régimen de la OMC proscribe muchas de las políticas que ayudaron a los países del Este Asiático a conseguir rápidos avances. Las normas de la OMC sobre propiedad intelectual plantean una doble amenaza: elevan el costo de la transferencia tecnológica y, posiblemente, el precio de los medicamentos, lo que genera importantes riesgos para la salud pública de los pobres. En las negociaciones de la OMC respecto de los servicios, los países ricos han buscado crear oportunidades de inversión para las empresas del sector bancario y de seguros, al tiempo que restringen las oportunidades de los países pobres de exportar en un ámbito en el que cuentan con evidentes ventajas: las transferencias temporales de mano de obra. En este sentido, se calcula que un pequeño aumento en los flujos de mano de obra calificada y no-calificada podría generar más de US$157.000 millones anuales, una ganancia mucho mayor que la que resulta de la liberalización en otros ámbitos.

La Ronda de Doha de negociaciones de la OMC constituye una oportunidad para comenzar a alinear las normas multilaterales de comercio con un compromiso con el desarrollo humano y los ODM. Hasta ahora, esta oportunidad se ha desperdiciado. Después de cuatro años de conversaciones, no existe ningún logro concreto, fracaso que se debe fundamentalmente a la desequilibrada agenda impulsada por los países ricos y a no haber enfrentado el problema de los subsidios agrícolas.

Sin embargo, ni las mejores normas de comercio eliminarán algunas de las causas subyacentes a la desigualdad que existen en el comercio mundial. Es necesario abordar problemas persistentes como las falencias de infraestructura y la limitada capacidad de oferta. Los países ricos han elaborado una agenda de ayuda en relación con la "formación de capacidades". Lamentablemente, se ha puesto un énfasis poco sano en la formación de capacidades en áreas que los países ricos consideran útiles desde un punto de vista estratégico. Algunos antiguos problemas ni siquiera figuran en la agenda del comercio internacional, como, por ejemplo, la aguda crisis de los mercados de productos básicos, particularmente el café. En Etiopía, la caída de precios registrada a partir de 1998 ha reducido el ingreso anual promedio de los hogares productores de café en unos US$200.

El surgimiento de nuevas estructuras comerciales plantea nuevas amenazas para el logro de un comercio más justo en el sector agrícola. Por ejemplo, las cadenas de supermercados se han convertido en guardianes de los mercados agrícolas de los países ricos y vinculan a los productores de los países en desarrollo con los consumidores de los países desarrollados. Pero los pequeños agricultores quedan al margen de las prácticas de compraventa de algunos supermercados, lo cual debilita los vínculos entre comercio y desarrollo humano. Si se crearan estructuras destinadas a facilitar el ingreso de los pequeños agricultores a las cadenas mundiales de comercialización en condiciones más equitativas, el sector privado podría cumplir una función crucial en la lucha mundial contra la pobreza.

Fortalecer la conexión entre comercio y desarrollo humano es un ejercicio de largo y difícil aliento. La Ronda de Doha sigue representando la oportunidad de iniciar este ejercicio, así como de trabajar en pro de la credibilidad y la legitimidad del sistema comercial basado en normas.

Puesto en un contexto más amplio, la Ronda es demasiado importante para fracasar. Construir prosperidad común exige la presencia de instituciones multilaterales que no sólo propicien el bien público, sino que, ante los ojos de la gente, operen de manera justa y equilibrada.

La reunión ministerial de la OMC que se ha planificado para diciembre de 2005, constituye una oportunidad para abordar algunos de los desafíos más apremiantes. Mientras muchos de estos temas son de carácter técnico, lo que se requiere desde un punto de vista práctico es un marco en el cual las normas de la OMC sean más benéficas y menos dañinas para el desarrollo humano. No sería realista esperar que la Ronda de Doha corrija la totalidad de los desequilibrios a los que dan lugar estas normas, pero podría sentar las bases para futuras rondas que hagan del desarrollo humano un componente central del sistema multilateral. Algunos de los principales elementos de referencia para evaluar el resultado de la Ronda de Doha son:

• Recortes profundos en el apoyo de los gobiernos de los países ricos a la agricultura y prohibición de los subsidios a las exportaciones. El apoyo agrícola, medido según los cálculos de la OCDE del apoyo a los productores, no debería superar el 5% ó 10% del valor de la producción y venir acompañado de una prohibición inmediata de los subsidios directos e indirectos a las exportaciones.
• Recortes profundos en las barreras a las exportaciones de los países en desarrollo. Los países ricos deberían fijar sus aranceles máximos sobre las importaciones de los países en desarrollo en no más del doble del nivel de sus aranceles promedio, o un 5% ó 6%.
• Compensación para los países que pierden trato preferencial. Si bien, en términos generales, las preferencias que otorgan los países ricos a algunas importaciones de países en desarrollo arrojan beneficios limitados, en ciertos casos su eliminación podría causar altos niveles de desempleo así como crisis en la balanza de pago. Es necesario crear un fondo para disminuir al mínimo los costos que enfrentan los países vulnerables.
• Proteger el "espacio" que le corresponde al desarrollo humano en materia de políticas públicas. Las normas multilaterales no deben imponer obligaciones incoherentes con las estrategias nacionales de reducción de la pobreza. Tales estrategias deben incorporar prácticas internacionales óptimas adaptadas a las condiciones locales y formuladas a través de procesos políticos democráticos y participativos. En particular, las normas de la OMC deben respetar el derecho de los países en desarrollo de proteger a los productores agrícolas contra la competencia injusta de exportaciones subsidiadas provenientes de los países ricos.
• Comprometerse a evitar los acuerdos "OMC plus" en los tratados comerciales regionales. Algunos acuerdos regionales de comercio imponen obligaciones que van más allá de las normas de la OMC, especialmente en áreas como la inversión y la propiedad intelectual. Es importante que tales acuerdos no anulen las políticas nacionales formuladas en el contexto de estrategias de reducción de la pobreza. Volver a centrar las negociaciones sobre los servicios en el movimiento temporal de mano de obra. En el contexto de una ronda del desarrollo, se debería poner menos énfasis en liberalizar rápidamente el sector financiero y más en crear normas que mejoren el acceso de los trabajadores de países en desarrollo a los mercados laborales de los países ricos.

En 1945, el Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Edward R. Stettinius, identificó del siguiente modo los dos componentes fundamentales de la seguridad humana y su interconexión: "La batalla por la paz debe ser librada en dos frentes. El primer frente es el de la seguridad, en el cual vencer significa conquistar la libertad para vivir sin temor, y el segundo es el frente económico y social, en el cual la victoria significa conquistar libertad para vivir sin miseria. Sólo la victoria en ambos frentes puede asegurarle al mundo una paz duradera". Éste fue el razonamiento que condujo a los Estados Unidos a desempeñar un papel central en la fundación de las Naciones Unidas.

Sesenta años después y luego de un decenio desde el término de la Guerra Fría que parecía haber dado inicio a una nueva era de paz, las preocupaciones en torno a la seguridad vuelven a dominar la agenda internacional. Tal como ha aseverado el Secretario General de la ONU en su informe Un concepto más amplio de libertad, vivimos en una era en que la interacción letal de la pobreza con los conflictos armados plantea graves amenazas no sólo para las víctimas inmediatas, sino también para la seguridad colectiva de la comunidad internacional.

Para mucha gente de los países ricos, el concepto de inseguridad mundial está relacionado con las amenazas que imponen el terrorismo y el crimen organizado. Las amenazas no son imaginarias; sin embargo, la falta de "libertad para vivir sin temor" es mucho más marcada en los países en desarrollo. La interacción entre pobreza y conflictos armados en muchos países en desarrollo está cobrando vidas a una escala gigantesca e impidiendo también el progreso hacia el cumplimiento de los ODM. La incapacidad de construir seguridad humana poniendo ~ n a esta interacción tendrá consecuencias para el mundo entero. En un mundo interdependiente, las amenazas que generan los conflictos armados no se detienen ante las fronteras nacionales, no importa cuán bien protegidas estén.

El desarrollo de los países pobres es la primera línea en la batalla a favor de la paz mundial y la seguridad colectiva. El problema con el actual plan de batalla es que tenemos una estrategia militar excesivamente desarrollada y una estrategia subdesarrollada para la seguridad humana.

La naturaleza del conflicto ha cambiado. El siglo XX, el más sangriento de la historia, ha estado marcado primero por guerras entre países y luego por el temor, durante la época de la Guerra Fría, a que se produjeran confrontaciones entre dos superpotencias. Ahora este temor ha dado lugar a guerras regionales libradas predominantemente en los países pobres con estados débiles o fracasados y de preferencia con armas pequeñas, donde la mayoría de las víctimas son civiles. Hoy, en el mundo existen menos conflictos que en 1990, pero la cantidad de conflictos que estallan en los países pobres ha aumentado.

No se han sopesado suficientemente los costos que acarrean los conflictos armados para el desarrollo humano. En la República Democrática del Congo, las muertes directa o indirectamente atribuibles a conflictos armados son superiores al total de las pérdidas que sufrió Gran Bretaña durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial. En la región de Darfur, en Sudán, más de un millón de personas han sido desplazadas debido al conflicto. Las víctimas inmediatas de éstos y otros conflictos captan periódicamente la atención de los medios de comunicación internacionales. Pero el impacto a largo plazo de los conflictos armados en términos de desarrollo humano es menos notorio.

Los conflictos armados socavan la nutrición y la salud pública, destruyen los sistemas educacionales, tienen efectos devastadores sobre las formas sustento de la población y retardan las perspectivas del crecimiento económico. De los 32 países incluidos en la categoría de "bajo desarrollo humano" según el IDH, 22 han experimentado conflictos en algún momento desde 1990. Los países que han vivido conflictos armados son una gran mayoría entre las naciones que, según nuestras proyecciones para 2015, están mal encaminadas para cumplir los ODM. De los 52 países que experimentan retroceso o estancamiento en relación con sus esfuerzos por reducir la mortalidad infantil, 30 han sufrido conflictos desde 1990. La inmensidad de estos costos fundamenta por sí sola la necesidad de que la prevención y resolución del conflicto, así como la reconstrucción una vez que éste ha concluido, sean tres requisitos fundamentales para la construcción de la seguridad humana y el aceleramiento del avance hacia el cumplimiento de los ODM.

Parte del desafío que impone la seguridad humana y los conflictos armados tiene su origen en estados débiles, frágiles e incompetentes.

La grave incapacidad de proteger a las personas del riesgo en cuanto a seguridad, satisfacer sus necesidades básicas o crear una institucionalidad política considerada legítima es un rasgo permanente de los estados propensos a conflictos. En algunos casos, las profundas desigualdades "horizontales" entre regiones o grupos son un catalizador de la violencia, pero los factores externos también cumplen una función importante. El "fracaso" de estados como Afganistán y Somalia fue facilitado por la voluntad de los poderes externos de intervenir en pro de sus propios objetivos estratégicos. En efecto, la importación de armas y los flujos de apoyo financiero generados por la venta de recursos naturales y conquistados por pequeños grupos de interés contribuyen a mantener e intensificar los conflictos. Y si bien es cierto que el liderazgo político en los estados propensos a conflictos es una condición necesaria para el cambio, no es suficiente para lograrlo. También se necesita la capacidad de liderazgo de los países ricos.

La adopción de nuevos enfoques respecto de la ayuda es un buen punto de partida. Los estados débiles y frágiles no sólo reciben menos ayuda de la necesaria en relación con su capacidad de usar con eficacia los recursos, sino que también son víctimas de una gran imprevisibilidad en cuanto al flujo. Las pruebas indican que estos flujos son inferiores en un 40% a lo que se justificaría según sus instituciones y el entorno de políticas. La ordenación cronológica de la ayuda es otro problema. Con demasiada frecuencia, los donantes se comprometen con grandes montos de ayuda humanitaria en los períodos inmediatamente posteriores al cese del conflicto, pero no siguen apoyando la reconstrucción económica en los años siguientes.

Las exportaciones de minerales y otros recursos naturales no crean los conflictos armados; tampoco los generan las armas pequeñas. Pero los mercados de los recursos naturales y de armas pequeñas pueden proveer los recursos para sustentar tales conflictos. Desde Camboya hasta Afganistán y los países de África Occidental, las exportaciones de piedras preciosas y madera han ayudado a financiar conflictos y debilitar la capacidad de los estados. Los programas de certificación pueden cerrar oportunidades de exportación, como lo demuestra el proceso de certificación Kimberley en el caso de los diamantes.

Las armas pequeñas cobran más de 500.000 vidas anuales, la mayoría de ellas en los países más pobres del mundo. Sin embargo, los resultados de los esfuerzos internacionales destinados a controlar el mortal comercio de tales armas han sido magros.

La fiscalización sigue siendo débil, la observación de los códigos es voluntaria y enormes vacíos permiten que gran parte del comercio haga caso omiso de las normas.

Existe una manera bastante efectiva en que los países ricos podrían enfrentar las amenazas que los conflictos armados significan para el desarrollo humano: respaldar las capacidades regionales. La crisis en Darfur se podría haber reducido, o incluso evitado, con la presencia de una fuerza de paz de la Unión Africana suficientemente grande y bien equipada, particularmente si hubiera contado con el sólido mandato de proteger a los civiles. Durante el momento más álgido de la crisis había menos de 300 tropas rwandesas y nigerianas vigilando lo que le sucedía a 1,5 millones de darfuris en una superficie del tamaño de Francia. Construir capacidad regional, desde la creación de sistemas de alerta temprana eficaces hasta la intervención, sigue siendo una necesidad urgente para la seguridad humana.

Si la prevención es la vía más eficiente en función de los costos para abordar las amenazas que imponen los conflictos armados, aprovechar las oportunidades de reconstrucción es la segunda.

Los acuerdos de paz son con frecuencia el preludio de una nueva ola de violencia: la mitad de los países que salen de conflictos armados vuelven a caer en situaciones de guerra dentro del plazo de cinco años.

Romper este ciclo exige un compromiso político y financiero que brinde seguridad, vigile la reconstrucción y cree condiciones para el desarrollo de mercados competitivos y la inversión del sector privado a largo plazo. Tal compromiso no siempre ha sido explícito.

Si bien los ODM han sido un importante referente para el avance hacia la "libertad para vivir sin miseria", el mundo aún no tiene un programa coherente destinado a ampliar "la libertad para vivir sin temor". Tal como lo ha afirmado el Secretario General de la ONU en su informe Un concepto más amplio de libertad, la construcción de un marco para la seguridad colectiva reviste crucial urgencia, un marco que vaya más allá de las respuestas militares a la amenaza impuesta por el terrorismo y que reconozca que la pobreza, las crisis sociales y los conflictos civiles constituyen un componente medular de la amenaza a la seguridad mundial. Entre los requisitos fundamentales para reducir esta amenaza se cuentan:

• Nuevo trato respecto de la asistencia. No se justifica negar ayuda a los estados propensos a conflictos o en situación de post-conflicto, pues tal medida resulta perjudicial para la seguridad humana de los países en cuestión, pero también para la seguridad mundial. Como parte del requisito más amplio de alcanzar la meta de 0,7% del INB, los donantes se deberían comprometer a un mayor esfuerzo asistencial y una mejor previsibilidad de la ayuda mediante compromisos de financiación a largo plazo. También deberían ser más transparentes respecto de las condiciones para la asignación de asistencia y de sus razones para restringir las inversiones en países propensos a sufrir conflictos.
• Mayor transparencia en la gestión de recursos. Como integrantes de los mercados de recursos naturales que ayudan a financiar los conflictos y, en ciertos casos, socavan la responsabilidad de los gobiernos, las compañías transnacionales que participan de la exportación de minerales deberían ser más transparentes. En este sentido, el desarrollo del marco legal internacional propuesto por la Comisión para África patrocinada por el Reino Unido debería ser una prioridad, para permitir que se investiguen las prácticas de corrupción en las que incurren las compañías en ultramar, tal como se hace ya según la ley estadounidense.
• Terminar con el flujo de armas pequeñas. La Conferencia de Revisión de 2006 sobre comercio ilegal de armas pequeñas constituye una oportunidad para acordar un Tratado de Comercio de Armas integral que permita reglamentar los mercados y restringir el abastecimiento de las zonas involucradas en conflictos armados.
• Construir capacidad regional. Una prioridad inmediata y urgente en África Subsahariana es crear, mediante apoyo financiero, técnico y logístico, una fuerza de paz de la Unión Africana que funcione a cabalidad.
• Construir coherencia internacional. En su informe, el Secretario General de la ONU pidió crear una Comisión Internacional para la Construcción de la Paz, con el objeto de elaborar un marco que ofrezca un enfoque integral para la seguridad colectiva. Como parte de este enfoque, se debería crear un fondo mundial para financiar, a largo plazo y de manera predecible, tanto la asistencia inmediata en los momentos de post-conflicto como la transición hacia una reconstrucción de largo plazo.

Cuando los historiadores del desarrollo humano vuelvan su mirada atrás hacia el año 2005, lo considerarán un momento crucial de la historia. La comunidad internacional tiene la oportunidad nunca antes vista de generar políticas y recursos que podrían transformar los próximos 10 años en un genuino decenio en pro del desarrollo. Habiendo fijado un referente en la Declaración del Milenio, los gobiernos del mundo podrían determinar un rumbo que cambie el perfil de la globalización, provea renovadas esperanzas a millones de personas pobres y vulnerables del mundo y cree las condiciones para generar prosperidad y seguridad compartidas.

La alternativa de seguir con la rutina nos llevará a un mundo dominado por el flagelo de la pobreza masiva, dividido por profundas desigualdades y amenazado por inseguridades compartidas. En países ricos y pobres por igual, las generaciones futuras pagarán un alto precio por el fracaso de los líderes políticos en este momento histórico, al inicio del siglo XXI.

Este Informe constituye la base para entender la magnitud del desafío. Centrándose en tres pilares de la cooperación internacional, destaca algunos de los problemas que deben abordarse y algunos ingredientes que son cruciales para conseguir resultados positivos. Lo que no está en duda es que como comunidad mundial tenemos los medios para erradicar la pobreza y superar las profundas desigualdades que dividen a los países y a las personas. La pregunta fundamental que a cinco años de la firma de la Declaración del Milenio aún requiere respuesta, es si los gobiernos del mundo están resueltos a dejar de lado antiguas prácticas y cumplir la promesa que hicieran a los pobres del mundo. Si existe un momento oportuno para ejercer liderazgo político decidido y promover los intereses comunes de la humanidad, ese momento es hoy.