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Parte 2 /3
La Propuesta BOT del Fideicomiso Grameen
 Otro
tipo de programa basado en la donación que adoptó el Fideicomiso Grameen fue
trasladarse a un determinado país para crear un programa de microcrédito en
forma directa, a través de un contrato de transferencia para inicio y
operación (Build-Operate-Transfer –BOT). En tales casos el Fideicomiso
Grameen envió su propio personal para iniciar y operar un programa de
microcrédito en el sitio, por medio del reclutamiento y capacitación de
personal local. Encontramos que esta propuesta produjo los más rápidos
resultados. El tiempo que transcurre entre la decisión de iniciar un
programa y su implementación es mínimo. La probabilidad de éxito es muy
alta. Muchos riesgos e incertidumbres pueden ser superados bajo esta
fórmula. Este arreglo puede ser elegido por donantes y gobiernos cuando hay
duda acerca del éxito del programa. La propuesta BOT puede contribuir a una
rápida expansión del microcrédito en áreas donde no existe.
El Fideicomiso Grameen estableció proyectos BOT en Myanmar y
en Kosovo. El programa de Myanmar, que ha sido recientemente transferido a
una administración local, llegó a 37.000 prestatarios/as en cinco años. El
programa de Kosovo se inició hace dos años. Al momento tiene más de 5.000
mujeres miembros. Fue todo un reto para el personal Bangladeshi trasladarse
del tropical Bangladesh a construir un programa en una parte de Europa que
permanece cubierta de nieve buena parte del año. Este programa apoyó en la
reconstrucción de las actividades económicas de las familias damnificadas
por la guerra en Kosovo.
La Política de Tasas de Interés para Fondos de Segundo Piso
Las experiencias del PKSF y el Fideicomiso Grameen nos
indican claramente que los fondos de segundo piso pueden manejar el dinero
de donantes de la mejor forma posible. Pueden desempeñar un rol muy
importante para alcanzar la estandarización y la promoción de las mejores
prácticas entre los programas de microcrédito y actuar como un pivote para
vincular a los programas informales de microcrédito con el sistema
financiero global a través de la intermediación financiera.
Para lograr la sostenibilidad a largo plazo de los programas
de crédito de ONGs y de los fondos de segundo piso, la política de tasas de
interés de estos últimos debe ser cuidadosamente diseñada. Sus tasas de
interés deben situarse en cerca de cero para los programas que están
comenzando. En el otro extremo, los fondos de segundo piso deben aplicar
tasas de interés de mercado a programas ya maduros. En otras palabras, un
fondo de segundo piso debería trazar una línea bajo la cual la provisión de
recursos debería sujetarse a la tasa de mercado. Deberían haber tasas
intermedias para otros programas. La política de tasas de interés no debería
ser ni de tasa única para todos, ni de tasas iguales para la misma
organización durante todo el tiempo. El objetivo de la política debería ser
titular a los programas de microcrédito, dejando de otorgarles préstamos a
tasas de interés subsidiadas dentro de un período razonable de tiempo. Si un
programa de microcrédito percibe que tiene acceso ilimitado a préstamos
subsidiados, nunca tomará la iniciativa de prepararse para operar en el
ámbito del mercado.
Servicio de Garantía de Depósitos del Público
Además de proveer recursos, los fondos de segundo piso
pueden ofrecer servicios de garantías para préstamos a las organizaciones
asociadas, en caso de que quieran acceder a préstamos de bancos y otras
fuentes. El servicio más importante, sin embargo, sería proveer garantía
para los depósitos captados del público por una organización asociada. Un
fondo de segundo piso puede persuadir al Banco Central a permitir a las
organizaciones asociadas captar depósitos del público hasta un límite (por
ejemplo que no exceda del 50% de la cartera vigente), otorgándoles garantía
para ello. Esto abriría una nueva fuente de provisión de recursos para las
organizaciones asociadas. Los fondos de segundo piso se verían libres de la
constante presión de conseguir más dinero para alimentar a las
organizaciones asociadas.
Introducir un programa de garantía de depósitos para cubrir
los depósitos en programas de crédito manejados por ONGs puede ser otra
solución. Una ONG puede ser autorizada para captar depósitos del público,
siempre que estén 100 por ciento cubiertos por el programa de garantías. Los
fondos de segundo piso pueden organizar tal programa en colaboración con el
Banco Central, compañías de seguro o agencias gubernamentales.
La responsabilidad más importante de los fondos de segundo
piso debería ser, en mi opinión, apoyar a las organizaciones asociadas a
convertirse en organizaciones formales de microcrédito dentro de un nuevo
marco legal. Los fondos de segundo piso pueden jugar el papel de
intermediarios, supervisando el proceso de transición de ONGs a
instituciones financieras formales.
Marco Legal para graduar a Instituciones Informales en
Instituciones Formales
La ausencia de un marco legal para programas de
microcrédito es un gran obstáculo para su expansión.
Las instituciones de microcrédito operan en una variedad de
estructuras institucionales –programas de investigación (China), ONGs,
corporaciones, corporaciones financieras no bancarias, bancos, compañías
financieras y así, por el estilo. Dado que no existe un lugar de nacimiento
en el ámbito legal donde puedan encajar los programas de microcrédito, éstos
adoptan hogares poco confortables con tal de tener una cobertura legal. Si
bien esto resuelve el problema inmediato de la cobertura legal, conduce al
problema de ser un huésped en un "hogar" adoptado. Muchos programas que han
alcanzado la escala para y desean convertirse en instituciones financieras,
temen hacerlo a causa de algunos problemas, como el capital mínimo requerido
y el requisito más terrorífico que es exigir garantías por sus préstamos.
Atrapados en una Extraña Situación
Los programas de microcrédito están atrapados en una extraña
situación. Se les culpa por ser dependientes de las donaciones. Se anota que
no pueden expandirse porque no tienen capacidad de absorción. Pero, en
realidad, la mayoría de los programas ni son dependientes de las donaciones,
ni tienen por qué serlo si se les permitiera recibir depósitos del público.
Pero las leyes no les permiten hacerlo, porque no son instituciones
financieras. Si pudieran recibir depósitos, serían totalmente independientes
del dinero de los donantes y podrían expandir sus programas con el dinero
que ellos mismos movilicen. Algunos de los socios del Fideicomiso Grameen se
han transformado en bancos (CARD, Nirham), pero otros todavía luchan con el
tema de la identidad legal y operan en la zona gris de la ley.
Crear un espacio legal para los programas de microcrédito
es esencial para permitirles crecer sin obstáculos.
Una vez que un programa de microcrédito está legalmente
autorizado para aceptar depósitos públicos, puede resolver inmediatamente el
problema de ubicar fuentes de fondos para expandirse. En el Banco Grameen
vemos esta situación muy claramente. Recientemente hemos introducido un
nuevo sistema para la apertura de sucursales. Una sucursal nueva, al
momento, comienza recibiendo depósitos del público, en lugar de comenzar
ubicando grupos de prestatarios –que era el sistema tradicional para abrir
una sucursal nueva del Banco Grameen. Una sucursal nueva busca
prestatarios/as solamente cuando ha movilizado los fondos suficientes para
poder conducir sus actividades de préstamo dependiendo totalmente de sus
propios depósitos. Se les aclara muy bien que tienen que encontrar sus
fondos localmente, pues nunca recibirán fondos de préstamo de la matriz.
Esto está funcionando muy bien.
En algunos países, como las Filipinas, Paquistán, Nepal,
Uganda, México y Venezuela se han creado leyes para el microcrédito. Estas
leyes pueden servir como ejemplos para crear leyes en otros países. Sería
útil diseñar el marco general de una ley para establecer bancos de
microcrédito, cuyos principales elementos puedan aplicarse o adaptarse en
cada país.
El microcrédito ha recorrido un largo camino. Las ONGs
líderes en la operación de programas de microcrédito han alcanzado una etapa
de desarrollo en que deben considerar seriamente los pros y los contras de
convertirse en instituciones financieras formales, si existen leyes
adecuadas para ello. El Banco Grameen se convirtió en un banco formal en
1983, por efectos de una ley especial aprobada por el parlamento. En muchas
ocasiones he argumentado la necesidad de generalizar la ley del Banco
Grameen para permitir a las ONGs en Bangladesh crear bancos formales,
amparadas en esta ley general. Ha llegado el momento de considerar este
asunto muy seriamente.
Paquistán ha aprobado una ley para crear Bancos de
Microfinanzas (BMF). El primer banco de microfinanzas ya ha sido creado
gracias a esta ley. Este debería ser un buen caso de estudio, como
antecedente para esbozar una nueva legislación para crear BMFs.
Algunas cuestiones para consideración de quienes diseñan
las leyes
A continuación algunas consideraciones que deberían ser
tomadas en cuenta al momento de plantear una ley para la creación de bancos
de microfinanzas:
- La consideración más importante es que la ley debería ser diseñada de
tal manera que resulte atractivo para las ONGs convertirse en
instituciones financieras formales.
- La segunda consideración importante es que el cuerpo regulatorio
debería ser, además, creado simultáneamente, tanto para dar seguimiento a
las operaciones de los bancos de microfinanzas, como para facilitar sus
actividades. El cuerpo regulatorio microfinanciero debería ser
independiente del Banco Central, pero contar con su participación. Puede
ser creado en la forma de una "Comisión Microfinanciera". Al menos uno de
los miembros de la comisión debería tener experiencia en organizaciones
microfinancieras de base, mientras otro de sus miembros debería pertenecer
al Banco Central. El/la Presidente/a de la comisión jugará el rol más
importante en la creación del entorno regulatorio formal para las
microfinanzas. Ella o él deben ser cuidadosamente elegidos, de modo de no
inspirar temor a las ONGs de entrar en el mundo formal y más bien
alentarlas a hacerlo.
- La ley debe permitir la creación de bancos microfinancieros con varias
opciones en términos de áreas operativas y niveles de servicios. La ley
debe brindar opciones para varios niveles de áreas operativas para los
bancos de microfinanzas. Estos niveles pueden ser definidos por áreas
geográficas, como, subdistritos, distritos, provincias, etc. Considero que
definirlos por áreas geográficas no sólo sería administrativamente
conveniente, sino también significativo en términos de conseguir que un
banco microfinanciero focalice sus servicios en una determinada área, pues
el orgullo local apoyará el éxito de la institución, la competencia entre
áreas puede también ayudar a mejorar la eficiencia de los bancos.
Se pueden considerar cuatro tipos de licencias para
la creación de bancos microfinancieros:
Tipo A: Operaciones permitidas solamente al nivel
administrativo más bajo, como subdistrito, "upajela", barrio, "thana",
etc.
Tipo B: Operaciones permitidas solamente dentro de un
distrito o condado.
Tipo C: Operaciones permitidas dentro de una provincia,
estado o división, según sea el caso.
Tipo D: Operaciones permitidas en el ámbito nacional.
El costo de las licencias debería ser mínimo y los
requerimientos más fáciles para los bancos tipo A. El costo debería ser
más alto y los requerimientos más estrictos, a medida que los bancos
tengan cobertura geográfica más amplia. En Bangladesh, por ejemplo, un
banco microfinanciero puede ser establecido con un capital pagado nominal
de, digamos, 250.000 takas (US$ 4.300), con una licencia tipo A. Para una
licencia nacional, puede fijarse en alrededor de 5 millones de takas (US$
86.000).
Las licencias pueden otorgarse después de un período de
seguimiento largo y estricto de la calidad de las operaciones de una ONG.
Una ONG puede solicitar una licencia para convertirse en un banco
microfinanciero de cualquier nivel de cobertura geográfica. Después de la
verificación preliminar de la solicitud, una ONG puede ser calificada para
obtener una licencia. Entonces puede iniciarse un proceso de consulta y
orientación mutuas de un año. Si la comisión reguladora encuentra todo a
satisfacción, puede conceder una licencia, una vez que se haya completado
ese período.
- El costo de la licencia debe variar de acuerdo a la estructura de
propiedad del banco microfinanciero. Si más del 50% de la propiedad está
en poder de los/as prestatarios/as pobres, el costo de la licencia debería
ser el más bajo. El costo inmediatamente superior se debería aplicar a los
bancos de microfinanzas que se creen como compañías sin fines de lucro. Un
banco de microfinanzas con fines de lucro puede ser de propiedad parcial o
total de una organización sin fines de lucro. Los/as prestatarios/as
pueden tener la propiedad del banco, conjuntamente con la ONG.
- Los bancos de microfinanzas pueden ser autorizados para recibir
depósitos del público. Pero debe haber un límite, por ejemplo, el saldo de
los depósitos del público no debe exceder el monto total de los préstamos
vigentes en un determinado período.
- Los bancos microfinancieros nacionales pueden ser autorizados a
otorgar préstamos agrícolas, préstamos rurales SME y otros, pero los
préstamos a beneficiarios de microcrédito deben constituir más de la mitad
de la cartera total.
- Se pueden crear bancos microfinancieros desde el inicio, sin haber
tenido ninguna experiencia en microcrédito. En tales casos, se puede
otorgar una licencia provisional, para el ámbito subdistrital por un año o
dos. Esta puede ser confirmada y elevada a otra categoría luego de
constatar su desempeño. No se deben otorgar licencias directas para un
banco microfinanciero de alto nivel desde el inicio.
Si se crea un marco legal del tipo descrito, estoy seguro
que las ONGs avanzarán y se arriesgarán en aguas legales, transformando
algunas de sus sucursales en bancos de microfinanzas.
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