Año 2005 Vol.  III

Territorios colectivos de indígenas y afroamericanos y el desarrollo rural

Desarrollo Humano Sustentable

Por Roque Roldán

Parte 3 /4

En esta sección se examinan los efectos de estas formas de adjudicación en cinco requerimientos básicos ligados con la tierra señalados por indígenas y afroamericanos:

1. seguridad en el ejercicio y mantenimiento del dominio,

2. protección de la integridad social y cultural;

3. acceso al uso fácil y al manejo apropiado de los recursos naturales y a una base alimentaria adecuada;

4. contribución al desarrollo sostenible con identidad; y

5. logro de un grado razonable de autonomía en el manejo de sus propios asuntos y de participación en los asuntos nacionales.

Esta seguridad se asocia a dos factores: el reconocimiento de las comunidades y pueblos indígenas o afroamericanos como personas jurídicas, y la solidez legal de los títulos de propiedad. Por la base constitucional, de instrumentos internacionales, de leyes ordinarias y de jurisprudencia en que se apoya, la figura del resguardo ofrece, en Colombia, sólidas garantías de seguridad a los indígenas. Aunque sin la misma tradición, los llamados "territorios colectivos de comunidades negras" en ese país cuentan con una respetable base legal. Algo similar podría decirse de las comarcas indígenas en Panamá. Además, las comarcas, los resguardos y los territorios de comunidades negras otorgan a sus titulares plenas capacidades para el ejercicio de sus derechos.

En Ecuador, la diversidad de figuras empleadas, sin un claro y coherente ordenamiento de atribuciones y derechos de las comunidades, deja serias dudas sobre la eficacia de estos modelos para conseguir la seguridad y estabilidad en el dominio de la tierra.¹⁵ En Brasil y Costa Rica, el Estado ha definido y adoptado regímenes especiales para administrar las tierras con algún margen de autonomía de las comunidades en la toma de decisiones. No obstante, la reserva de pleno dominio que en ambos casos mantiene el Estado sobre las tierras perturba la tranquilidad de aquéllas.

La integridad social y cultural ha sido propuesta por las organizaciones indígenas, y ahora también por las afroamericanas, como la razón principal de sus reclamaciones y esfuerzos. También han señalado que el logro de este fin se haya condicionado al reconocimiento de un amplio margen de autonomía de gobierno, acceso a los recursos naturales y respeto a su patrimonio cultural. Resulta razonable entonces la convicción de indígenas y organismos que trabajan con ellos sobre las ventajas que, para asegurar estas condiciones, representa un tipo de propiedad colectiva como el de la comarca panameña o el resguardo indígena y el territorio de comunidades negras en Colombia. Por el contrario, la ausencia de un régimen de propiedad y administrativo claro en las figuras de titulación empleadas en Ecuador parece crear dificultades para que las comunidades alcancen su propósito.

Los regímenes de administración comunitaria de tierras indígenas en Brasil y Costa Rica, aunque distan del grado de autonomía y reconocimiento político administrativo otorgado a las comarcas panameñas y los resguardos colombianos, representan un avance significativo frente a las condiciones anteriores porque garantizan, en forma clara y explícita, la capacidad de las comunidades para proteger sus formas organizativas y su patrimonio cultural.

La mayoría de los pueblos y comunidades indígenas y afroamericanos viven de los recursos naturales que les ofrece su entorno. Las posibilidades de acceder a su uso y aprovechamiento se encuentran asociadas a la forma de posesión de la tierra. La experiencia ha demostrado a estas comunidades que pueden disponer de mejores opciones de vida (cultivo, caza, pesca, recolección) sobre espacios amplios y colectivos, y además, mantener sistemas de cooperación económica entre vecinos. Los regímenes de resguardos indígenas y comarcas traen una normatividad bastante clara de reconocimiento pleno del dominio y capacidad de uso de los recursos naturales renovables de sus tierras con arreglo a las normas legales. Algo similar sucede con las reservas indígenas en Costa Rica y las llamadas tierras indígenas de Brasil. En Ecuador existe una gran falta de claridad sobre los derechos indígenas en cuanto al régimen de las figuras de titulación, ambigüedad que la Constitución de 1998 ha mantenido.¹⁶

El examen de este punto suscita otras inquietudes importantes. Una se refiere a las grandes áreas de tierras indígenas a las que se ha dado el carácter de parques naturales u otras áreas protegidas. A manera de ilustración, los Cuadros 6.9, 6.10 y 6.11 muestran la información sobre la situación de Colombia en esta materia. Se trata de un asunto en el cual Brasil, Colombia, Panamá, Bolivia, Costa Rica y algunos otros países han realizado avances concretos de conciliación para el manejo de estos espacios. No obstante, son frecuentes en casi todos los países los conflictos no resueltos entre el Estado y los ambientalistas con las comunidades, que en la mayoría de los casos mantienen una ocupación ancestral en estos territorios. En cuanto a los territorios de las comunidades negras de Colombia, se presenta una limitación muy seria en esta materia, ya que la misma ley que autoriza su creación excluye expresamente a las zonas de parques de cualquier opción de titulación a su favor.

La ausencia de estudios sobre la incidencia, que en materia de desarrollo y mejoramiento puedan haber tenido las acciones de titulación colectiva en las comunidades beneficiarias, no permite un mayor análisis sobre el tema. Un indicio muy claro sobre las ventajas de bienestar que ofrece el sistema colectivo de titulación lo constituye la voluntad casi unánime de las comunidades indígenas aún pendientes de titulación para que se les reconozca su tierra bajo esta modalidad. También se debe considerar el caso de Colombia, donde existe la demanda de parceleros de antiguos resguardos disueltos para que éstos les sean reconstituidos legalmente.

La revisión de los ordenamientos que rigen las comarcas panameñas, los resguardos y territorios de comunidades negras de Colombia, las reservas indígenas en Costa Rica y las tierras de indígenas en Brasil indica que estos regímenes han logrado un avanzado grado de autonomía de indígenas y afrodescendientes (en el caso colombiano), el cual se proyecta en la administración del territorio y los recursos y la definición de planes de mejoramiento, en la formalización de acuerdos con otras entidades, en la participación en la vida política nacional¹⁷ y en el manejo de sus asuntos de justicia.¹⁸ Aun en el caso de Ecuador, donde los ordenamientos legales no han aportado elementos sólidos para que las comunidades puedan manejar sus propios asuntos con fluidez, claridad y validez legal de sus actos, la sola tenencia colectiva de la tierra ha proporcionado espacios para que puedan desarrollar algunas iniciativas de mejoramiento y desarrollo siguiendo sus propias formas de gobierno tradicional.

Los pueblos y comunidades indígenas y, más recientemente, las comunidades afroamericanas, han expresado en diversas oportunidades su interés en el tema del desarrollo, y de la cooperación técnica y financiera para conseguirlo. No hay uniformidad en las concepciones de desarrollo y mejoramiento, ni tampoco en los nombres que debe dársele. Sin embargo, en las fuentes consultadas aparecen apreciaciones que podrían dar una idea aproximada del desarrollo autónomo sostenible —o con otras denominaciones— que los indígenas desean, y que algunos sectores designan como desarrollo con identidad:

• Debe respetar las formas de vida de las comunidades y contar con su participación libre y constante.
• Todo proyecto o acción de desarrollo debe articularse en un plan de ordenamiento y gobierno del territorio.
• Si tal plan no existe, debe prestarse apoyo a su formulación.
• Todo plan de ordenamiento y de gobierno del territorio y todo proyecto o acción de desarrollo deben incorporar el componente de capacitación.
• Debe ser ecológicamente viable.

En buena parte, estas formulaciones han sido clara y coherentemente recogidas y acogidas en ordenamientos y proyectos de ordenamiento, internacionales y nacionales, en programas de gobiernos y en lineamientos de trabajo de organismos como el Banco Mundial y el BID. Una deducción obvia que surge es la necesidad de entender que en la tarea de definición y búsqueda del desarrollo debe darse la participación y cooperación activa y concertada de comunidades indígenas y afroamericanas, gobiernos y organismos multilaterales de crédito y desarrollo. De allí la necesaria revisión de los aportes y limitaciones de cada sector, según se analiza a continuación.

Como factores positivos del aporte indígena para el desarrollo cabe señalar su carácter de sector social organizado; su creciente poder de negociación; su conocimiento del medio físico que constituye su espacio de vida y su adaptación al mismo, y su alto sentido de la tolerancia y del diálogo como elementos de convivencia.

Entre las limitaciones figuran el bajo nivel de escolaridad y de información técnica, la inexperiencia en el manejo de recursos financieros y un escaso o muy reducido sentido de la acumulación.

Como factores positivos en lo que hace a su contribución al desarrollo indígena sostenible, podrían mencionarse su larga experiencia en iniciativas de desarrollo con indígenas (fallidas o no, suponen una experiencia acumulada), un avance en la adopción de instrumentos legales relativos a indígenas y sus derechos, y una mayor capacidad y disposición para atender las reclamaciones administrativas y jurisdiccionales de tales comunidades.

Entre las limitaciones se encuentran la ambigüedad legal en la mayoría de los países sobre el tema de recursos naturales en territorios indígenas, la adopción de proyectos que contradicen las políticas indígenas ¹⁹, el temor en muchas entidades públicas a la vigencia de la autonomía y al ejercicio del derecho a la participación, y el bajo nivel de información y de conciencia sobre lo indígena.

Entre los elementos favorables de que disponen las entidades financieras en apoyo al desarrollo sostenible de indígenas y afroamericanos figuran su gran experiencia de proyectos con indígenas y la adopción de instrumentos amplios de orientación en su trabajo; la manifiesta disposición que han mostrado en los últimos años para obtener información sobre el tema y la gran capacidad de que disponen para conseguirla; y el personal calificado con el que cuentan para el estudio y definición de propuestas ponderadas.

Entre las debilidades que podrían afectar las relaciones de las entidades financieras con los indígenas y afroamericanos se pueden mencionar la carencia de una información sólida sobre la realidad de las poblaciones indígenas y afroamericanas; la falta de instancias de comunicación con estas poblaciones, y la falta de una revisión crítica de las experiencias propias y ajenas en planes y proyectos de desarrollo con estas poblaciones.

Notas

[15] La CONAIE negocia actualmente con el Estado un proyecto de ley que podría entrar a subsanar los vacíos que se presentan en esta materia.

[16] El artículo 84 de la Constitución señala entre los derechos de los pueblos indígenas ecuatorianos, el de "participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras".

[17] En Colombia y Panamá se han creado circunscripciones electorales especiales para los pueblos y comunidades indígenas, asegurándoles así la posibilidad de intervenir en los asuntos de interés nacional.

[18] En Colombia y Perú, con apoyo en normas constitucionales, se ha dado vida legal a la jurisdicción especial de indígenas que presiden sus propias autoridades legalmente reconocidas.

[19] En la actualidad son cada vez más frecuentes las quejas y denuncias de comunidades indígenas de las regiones selváticas en diversos países latinoamericanos sobre problemas relacionados con el impacto negativo que ocasiona la presencia de diversas empresas nacionales y extranjeras que, con concesiones y licencias otorgadas por los gobiernos, explotan recursos naturales en sus tierras.