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Parte 4 /4
Orientaciones estratégicas y recomendaciones
 Tanto por
su dimensión demográfica, como por las razones que fueron puntualizadas a lo
largo de este capítulo, la presencia indígena en los países latinoamericanos
y del Caribe hace imperativo que gobiernos y entidades, que cooperan en la
definición de las políticas relativas a estas comunidades, adopten medidas
orientadas a reconocer y hacer efectivos sus derechos, especialmente en los
programas de reforma agraria y otros servicios básicos dirigidos a la
población campesina.
Los gobiernos, entidades financieras y organizaciones
étnicas deberían estudiar y convenir la creación de una instancia
permanente de concertación, con carácter de organismo consultivo, y un
plan de trabajo preciso que pudiera contribuir a definir el modelo o modelos
de desarrollo convenientes para indígenas y otras agrupaciones étnicas,
según los países, regiones y culturas; a señalar opciones para ponerlos en
práctica; a definir prioridades de atención, y a servir de instancia de
comunicación permanente entre los agentes del desarrollo.
Dicho plan podría ayudar a examinar la realidad actual de
las agrupaciones indígenas y afroamericanas y elaborar informes confiables
sobre su situación en materia de reconocimiento de derechos territoriales y
de condiciones y opciones de desarrollo; y, revisar las experiencias previas
en planes y proyectos de desarrollo con indígenas y otras agrupaciones
étnicas realizadas con apoyo del Estado y organismos privados, a fin de
obtener y depurar elementos de juicio que puedan ayudar a orientar trabajos
futuros.
En su definición y adopción de políticas generales sobre
indígenas y otras agrupaciones étnicas, especialmente en materia de
desarrollo, los gobiernos y organismos financieros de apoyo deberían
asegurarse de formular medidas flexibles en términos de su aplicación
práctica. Esto teniendo en cuenta la gran diversidad de formas de
organización social y económica, de tenencia y uso de la tierra, y de
culturas que en general presentan estas comunidades.
Para la definición de una estrategia de trabajo, los
gobiernos, organismos financieros y las comunidades indígenas requieren
forjar un esfuerzo colaborativo, lo cual implica un entendimiento
conceptual y programático y unas instancias de comunicación y trabajo
permanentes; la revisión de las experiencias de trabajo en materia de
desarrollo con indígenas impulsadas en el pasado por gobiernos, organismos
financieros o humanitarios privados y por las propias comunidades con el fin
de aprovechar las enseñanzas resultantes. Es prudente no duplicar sin
análisis las experiencias exitosas; y conviene examinar la realidad actual
de tales comunidades en sus potencialidades y debilidades, para dilucidar
tanto las alternativas como las dificultades.
Es esencial que los países que no han avanzado en la
revisión del viejo modelo de relación con las sociedades indígenas adelanten
un examen de sus ordenamientos y programas a fin de ajustarse a lo que
representa no sólo una rectificación necesaria de un paradigma equivocado,
sino también a los lineamientos de política internacional que en materia de
derechos de minorías étnicas se han venido proponiendo y acogiendo
institucionalmente por los países y agencias internacionales.
En materia de legalización de las tierras indígenas, algunos
países latinoamericanos y caribeños no han realizado ningún avance y otros
han progresado muy poco. En unos y otros sería recomendable que los
organismos financieros propusieran y apoyaran iniciativas para responder a
los reclamos y demandas crecientes de las comunidades, tal y como lo han
hecho exitosamente en algunas instancias. En estas iniciativas debería
procederse con especial cuidado al examen de alternativas, procurando
adoptar modelos que, como en los casos de las comarcas en Panamá o los
resguardos en Colombia, conlleven un régimen que favorece un grado razonable
de autonomía y de iniciativa de las comunidades para el manejo de sus
territorios.
En el tratamiento de la cuestión territorial de los pueblos
y comunidades indígenas los gobiernos que han avanzado en la definición de
un nuevo modelo y los que aún no lo han hecho, deberían resolver las
ambigüedades y vacíos legales en los temas de propiedad, administración y
uso de los recursos naturales renovables, y en los relacionados con
aprovechamiento de los recursos mineros y no renovables. También deberían
procurar definir alternativas viables para asegurar a las comunidades la
plena capacidad de acreditar su carácter de personas jurídicas y actuar en
ejercicio de ella para adquirir derechos y contraer obligaciones.
En general en los programas con indígenas, pero de modo
especial en los orientados a fomentar su desarrollo, será necesario que los
gobiernos y organismos financieros atiendan seriamente las reiteradas
exigencias de estos pueblos para asegurar que su desarrollo sea "autónomo y
con identidad". Esto significa que debe contar con la participación de las
propias comunidades en todas sus fases, respetar sus formas de vida y
organización, y garantizar que sus acciones se articulen a un plan de
ordenamiento y gobierno del territorio, incorporen un componente de
capacitación y sean ecológicamente viables.
Criterios equivalentes a los señalados para la adopción
de programas sobre tierras y desarrollo con comunidades indígenas podrían
ser recomendables cuando se proyecten trabajos para sectores rurales de
comunidades afrodescendientes. No obstante, en razón de la menor información
y conocimiento sobre este importante sector, así como del menor grado de
organización que presenta, resulta recomendable realizar estudios que
definan la presencia o no de formas comunitarias de vida, modelos de
autoridad, si existen, y formas de tenencia y aprovechamiento de la tierra.
La posesión y ocupación compartidas que ejercen las
comunidades indígenas y afrodescendientes sobre los mismos territorios en
diversas regiones de países de América Central y del Sur (Honduras,
Nicaragua, Panamá, Surinam, Guyana, Colombia, entre otros) hacen deseable
que los proyectos de legalización territorial y de desarrollo se orienten a
favorecer a ambos sectores, sin exclusiones. Las experiencias que han
marchado en contra de este precepto básico, especialmente en Colombia, han
demostrado el riesgo de que se originen conflictos sociales serios o se
agudicen los latentes.
Recomendaciones sobre políticas de tierras
Los organismos financieros deberían prestar su apoyo a
países como Honduras, El Salvador, Guatemala, Bélice y Surinam donde no se
ha hecho una revisión profunda del viejo modelo de relación entre Estado y
comunidades indígenas, para buscar fórmulas y propiciar un avance en la
adopción de regímenes ajustados a los lineamientos del derecho
internacional, particularmente en lo concerniente al tema de la tierra.
- También deberían prestar su concurso en países como Nicaragua y
Venezuela donde, habiéndose dado avances constitucionales y/o legales de
orden general en reconocimiento de los derechos indígenas, en especial el
de la tierra, aún no se han definido instrumentos operativos para avanzar
en la concreción de este último derecho.
- En todos los países de América Central y del Sur y el Caribe existe la
necesidad impostergable de que gobiernos, organismos financieros,
comunidades indígenas y otros grupos étnicos trabajen en los ordenamientos
de la propiedad, administración y uso de los recursos naturales de sus
territorios. Esto es muy importante en zonas donde hay posesión y dominio
de estos grupos y al mismo tiempo han sido declaradas como parques
naturales u áreas protegidas.
- Dentro de las políticas agrarias y de desarrollo general, se hace
urgente que los países con poblaciones afrodescendientes asuman la
responsabilidad de estudiar su situación territorial y crear opciones
legales para que éstas puedan acceder al dominio y uso de la tierra bajo
las modalidades que se ajusten a sus formas de vida social y económica.
Con el reconocimiento legal de la tierra también se les debe otorgar la
capacidad jurídica para actuar en la administración y manejo de sus
espacios de vida cuando su forma de tenencia y uso del suelo sea de
carácter comunitario.
Recomendaciones sobre políticas de desarrollo
- Como principio, debe descartarse que la propiedad y posesión de la
tierra de las comunidades constituyan la base de garantía para obtener
recursos financieros destinados a promover el desarrollo.
- Convendría a gobiernos, entidades financieras y agrupaciones étnicas
definir acuerdos para delegar a estas últimas, en forma progresiva, las
responsabilidades de manejo de los recursos naturales renovables de sus
territorios. En la definición y adopción de estos acuerdos, que deberían
ir acompañados de un programa intensivo y continuado de capacitación,
tendrían que contemplarse los valores monetarios y de otro orden
equivalente a la compensación de la función que asumirían las comunidades.
Asimismo se puede considerar la conformación de fondos especiales a cuyo
fortalecimiento se aplicaría parte de aquellas compensaciones, para
financiar los programas de desarrollo de las comunidades. A estos fondos
podrían contribuir otras entidades, gubernamentales o privadas,
interesadas en la defensa del medio ambiente y los recursos naturales. Un
primer paso en tal dirección puede ser el manejo o la cooperación en la
gestión de los parques naturales, tema en el cual algunos países han
realizado avances importantes.
- Entidades financieras, gobiernos y comunidades deberían trabajar en la
definición política y legal de acuerdos para regular los aprovechamientos
de recursos naturales en los territorios indígenas y de otras agrupaciones
étnicas, especialmente de aquellos —como los mineros y del subsuelo en
general, y los hídricos— para los cuales el Estado suele reservarse el
dominio exclusivo. En estas regulaciones deberían reconocerse los derechos
de participación de los grupos afectados en los beneficios y las
compensaciones a que se hagan acreedores por los eventuales impactos
negativos resultantes de tal aprovechamiento. Estos recursos podrían
canalizarse hacia los fondos ya referidos para aplicarlos a programas de
desarrollo de estas comunidades.
- La reglamentación y aplicación por parte de los gobiernos de las
normas que protegen los recursos genéticos de los territorios indígenas y
el conocimiento tradicional de las comunidades podría favorecer el
establecimiento y pago de compensaciones económicas para aquéllas, por
concepto del aprovechamiento comercial que frecuentemente se hace de este
patrimonio nacional de los países, cuya custodia y cuidado está a su
cargo. Estos recursos también podrían contribuir al fortalecimiento de los
fondos mencionados.
- Numerosas ONG en los distintos países trabajan apoyando proyectos en
comunidades indígenas y otras agrupaciones étnicas, aunque muchas de ellas
lo hacen sin someterse a un principio de coordinación que permita
racionalizar tanto los esfuerzos como la utilización de los recursos. En
este sentido sería conveniente que organismos financieros y humanitarios,
gobiernos, comunidades indígenas y otras agrupaciones étnicas pudieran
trabajar en la regulación de las actividades de estas entidades, creando
instancias concertadas de planificación que permitan una mayor eficacia y
una cobertura más amplia.
- Algunos países como Colombia transfieren anualmente recursos fiscales
a las comunidades indígenas. Convendría que, con el apoyo técnico de
entidades financieras y participación de los gobiernos y las propias
comunidades, se pudiera convenir una regulación que permitiera la
aplicación de una parte de estos recursos a fines del desarrollo con
proyecciones de mediano y largo plazo y bajo modalidades técnicas que se
ajusten a las necesidades y características de estas poblaciones.
- El avance en la formación y consolidación de las organizaciones
indígenas en sus formaciones de base y de segundo y tercer grado, lo mismo
que la realidad social de una sólida reserva de fuerza de trabajo
disponible en la mayoría de las comunidades, podría representar un
elemento convincente de apoyo para que éstas pudieran comprometerse en
proyectos de desarrollo conjunto con empresas que entraran en sociedad
haciendo aporte de tecnología y capital. Con todo, convendría que
gobiernos y organismos financieros, con la participación de las
comunidades, hicieran sondeos para determinar la conveniencia y los
riesgos que pudiera entrañar la adopción y aplicación de un procedimiento
de este tipo en la búsqueda de apoyo para impulsar iniciativas de
desarrollo.
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