Parte 2 / 3  

II. Las apuestas de los conflictos socio-ambientales

Los conflictos socio-ambientales cristalizan una multitud de fenómenos, que abarcan tanto la globalización de la ecología y la etnicidad, cuanto la necesidad para el Estado de enfrentar la nueva dependencia frente al petróleo, pasando por la integración de las políticas de los países amazónicos. Por esta razón su estudio no puede llevar a un modelo de resolución de conflictos mas tiene que ser reubicado en la perspectiva de la gobernabilidad global. Se trata en particular de determinar las condiciones para un tratamiento democrático y duradero, que implica in fine la elaboración de un nuevo modelo de desarrollo sustentable a partir de mecanismos de consulta y participación.

A. Lógicas racionales, alianzas y oposiciones

1. El nuevo papel de la sociedad civil

Tanto en Colombia como en Ecuador, la actividad petrolera está controlada por lo que, siguiendo a Paul Little (1992), se puede llamar un “complejo petro-militar”, conformado por las empresas (multinacionales y nacionales) y las fuerzas armadas. En efecto, las multinacionales fueron desde temprano asociadas con la actividad petrolera en América Latina, incluso tras la ola de nacionalizaciones de las décadas 1960-1970. Incluso en el Ecuador, fue un gobierno militar que nacionalizó la industria petrolera en 1972. Por lo demás, la necesidad de protección física de las infraestructuras y el hecho que la presencia de reservas de hidrocarburos coincida a menudo con zonas estratégicas o de seguridad nacional para el Estado legitimaron, desde el origen, la presencia de los militares en los sitios petrolíferos.

Frente a este complejo, los actores sociales se caracterizan por una fuerte heterogeneidad y una gran diversidad de estrategias de acción. Ello se explica principalmente por la heterogeneidad de la población amazónica desde la colonización dirigida por el Estado en los años 1960. En aquella época, las organizaciones campesinas fueron asociadas con los proyectos de desarrollo impulsados por el Banco Mundial y la CEPAL, a través del Programa de las Naciones Unidas por el Desarrollo (PNUD). A pesar de ello, no gozan del mismo grado de reconocimiento que las organizaciones indígenas ante el Estado, los organismos multilaterales y las ONGs transnacionales, en particular desde que el tema de la reforma agraria pasó al segundo plano en la agenda de los organismos internacionales, en beneficio de la defensa del medio ambiente.

Quizá por esta razón, la influencia de la sociedad civil en la protección del medio ambiente sigue siendo limitada. Cierto es que consiguió la ampliación del debate sobre la Amazonía hacia los sectores diversos de la sociedad política, así como cierta reorientación de las políticas públicas ambiental y petrolera. No obstante, la respuesta del Estado ha sido en gran parte reforzar la burocracia, sin que las entidades administrativas creadas para la Amazonía dispusiesen del poder político ni tampoco de los recursos técnicos y humanos necesarios. Así mismo, la presión de la sociedad civil incitó a que el Estado resolviera ciertos problemas, como la delimitación de territorios indígenas o la reparación de la contaminación en ciertas áreas de actividad petrolera. Sin embargo, al parecer, la legalización de territorios indígenas a favor de algunos grupos étnicos obedece más a una estrategia política que a una acción coherente para resolver los problemas relacionados con la colonización agraria e industrial o a la precariedad de las condiciones de vida en la región.

Otro factor limitativo ha sido el carácter fragmentado del debate. Pues bien, mientras tanto la información sobre la Amazonía seguirá siendo subjetiva e imprecisa, seguirá siendo parte de un discurso teórico que moviliza referentes globales pero no ayuda a la comprensión real de los problemas. Por lo tanto, el tema seguirá siendo reservado a algunas elites y no generará un interés suficiente como para entender lo que está pasando y desembocar en propuestas por parte de los sectores interesados.

Pese a esos límites, se puede vislumbrar en la acción de organizaciones como el FDA, el CDES, la OISE o Aso U´wa el esfuerzo más prometedor para ampliar el debate irrupcionar al campo del poder, a través de la sociedad política. Por un lado, el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base, permiten a las comunidades indígenas y campesinas pasar de la resistencia a la participación, evolucionando así hacia la formación de un verdadero movimiento social amazónico. Por el otro, esas organizaciones obligan a que la sociedad política incluya el ecologismo y los derechos colectivos en la agenda electoral. En fin, un tercer tipo de actores asume un papel protagónico en este nuevo escenario, y es la “sociedad red” identificada por Castells (2000). Se trata no sólo de las ONGs transnacionales, sino también de los organismos internacionales que dan el “la” en el concierto regional, a través de las normas de derecho internacional y de las ayudas publicas al desarrollo. Pues bien, para institucionalizarse, estos cambios tienen que ser asumidos por el Estado también.

2. El nuevo papel del Estado

La gobernabilidad hace referencia a las necesidades para cualquier sistema de hacer frente a los cambios externos, impedir que los conflictos entre sus miembros o partes provoquen rupturas, proveer los recursos necesarios a su preservación y su bienestar y fijar los objetivos y diseñar las políticas para lograrlos (Rosenau, 1993 : 3). Traducido en términos neoliberales, la gobernabilidad evoca la capacidad de ver los eventos realizarse sin tener la capacidad legal de decidir que se realicen, en un sistema donde los gobiernos pueden distribuir los valores de manera autoritaria mientras que la gobernabilidad puede distribuirlos de manera no autoritaria pero equitativa. En este sentido, la gobernabilidad habría dejado de pertenecer al estricto dominio del Estado para dividirse entre los dominios de las colectividades locales y del sistema internacional. Es así como, a partir de la distinción entre el funcionamiento del Estado, que consiste en fijar las reglas, y aquel de la gobernabilidad, que consiste en usar el poder, Czempiel (1993 : 250) pretende demostrar que cualquier conflicto en el « sistema internacional » es un « sistema de gobernabilidad », en el cual cada parte trata de inducir u obligar al otro a hacer algo que no hubiera hecho de otra manera. De igual manera, según Rosenau, la gobernabilidad escapa al dominio del Estado bajo el efecto conjunto de dinámicas centralizadoras y descentralizadoras como la globalización de la economía, la multiplicación de las demandas étnicas, el « estrechamiento » de las distancias políticas por el uso de las nuevas tecnologías de información, etc.

No obstante, la idea que defendemos es precisamente que la gobernabilidad no puede funcionar sino con la participación del Estado, según un modelo político impulsado y administrado por los gobiernos de turno. En este sentido, coincidimos con Dabène (1997 : 311) al entender la gobernabilidad como un modo de gobierno, una manera de resolver problemas, susceptible de ser aprehendida a varios niveles de análisis : el marco institucional en el que se ejerce el poder político, el marco estatal en el que se elaboran las políticas públicas, los actores del juego político, su manera de jugar y los problemas a los que tienen que responder. Esta perspectiva coincide, por lo que atañe al desarrollo sustentable, con aquella del Grupo de Lisboa (1993 : 107), según la cual la competitividad no puede ser el único principio que orienta la acción del Estado y hace referencia a una « gobernabilidad global » que descansa en mecanismos de cooperación para enfrentar los problemas de la pobreza, el dualismo entre países ricos y pobres y la degradación del medio ambiente. Eso nos lleva a considerar el papel del Estado desde una perspectiva mucho más intervencionista que la que suelen adoptar los teóricos del régimen internacional.

Desde la década de los 1990, las actividades hidrocarburíferas son encuadradas por una legislación más estricta, en particular a través de la obligación para las empresas de presentar estudios de impactos y planes de manejo ambientales para obtener las licencias idóneas. Sin embargo, esos cambios se topan todavía con una contradicción fundamental entre los diferentes marcos legales, en la medida que el Estado considera las actividades petroleras como actividades estratégicas, relegando en el segundo plano los derechos colectivos que aseguran la protección de las poblaciones indígenas y del medio ambiente. Además, las entidades estatales en cargo de la protección del medio ambiente y de las poblaciones indígenas siguen siendo sometidas a la poderosa influencia de los Ministerios de Energía y Minas y carecen cruelmente de recursos, experiencia y estabilidad institucional como para llevar a cabo una verdadera política de desarrollo sustentable.

Sea lo que fuere, esos cambios muestran que el tema petrolero es de tal complejidad que no puede ser disociado de las políticas públicas ambiental e indigenista – en particular del problema territorial que ésta plantea. Es allí todo el problema de definir un modelo de gobernabilidad al cual podrían suscribirse los ciudadanos de Colombia y Ecuador. Más allá de las divergencias políticas que separan el Estado y las empresas por un lado, las ONGs y las organizaciones indígenas y campesinas por el otro, la explicación remite a la vez a la crisis de legitimidad del Estado y a la incapacidad de éste último en definir un tema central, alrededor del cual podrían eventualmente desarrollarse las discusiones. Por otra parte, los actores sociales y económicos son incapaces sustituirse al Estado en esta gestión. En el estado actual de las relaciones de fuerza, las “disonancias” entre los discursos (Rothman, 1997) los impiden escucharse, fuera de algunas excepciones.

B. Cambio de modelo para un desarrollo sustentable

Hasta inicios de los años 1990, la ideología del desarrollo basado en la industria petrolera obviaba los impactos socio-ambientales negativos ocasionados por esta última. Sin embargo, el grado de conciencia de aquellos impactos se incrementó a medida que se multiplicaban las organizaciones ecologistas y los informes alarmistas en el ámbito internacional. En este contexto, la multiplicación de los conflictos socio-ambientales puede entenderse como cargadora de la voluntad de participación a la elaboración de un nuevo modelo de desarrollo.

1. El contexto: globalización y dependencia

Al volverse productores medianos de petróleo, Ecuador y Colombia entraron a una nueva forma de dependencia tecnológica y económica hacia los mercados internacionales. Ello llevó a una aceleración de la liberalización y de la desregulación del sector petrolero para atraer las inversiones directas internacionales. Sin embargo, cabe subrayar que la desregulación de la industria petrolera fue en realidad posterior al despegue observado en las décadas de los 1970-1980, lo que significa que el Estado es tanto responsable como las empresas multinacionales de los impactos socio-ambientales observados en el área Téxaco, en Arauca o a lo largo del oleoducto de los oleoductos Caño Limón - Coveñas y Lago Agrio – Esmeraldas. Cierto es que el descubrimiento de importantes hallazgos petrolíferos permitió a ambos países reducir su dependencia energética, pero fue para liberarse de Caribdis y caer en Escila, en la medida que el uno y el otro perdieron poco a poco el control de su política energética, para atraer a nuevos inversionistas, e hicieron el gasto del “ajuste petrolero” (Campodónico, 1996).

En Ecuador, la crisis de gobernabilidad y la herencia del sistema político nacional populista dieron lugar a un extraordinario desbarajuste de las ganancias procedentes de la bonanza petrolera, cuyos efectos se hicieron sentir con la baja de los precios del petróleo en los años 1980. Los fantásticos ingresos del petróleo sirvieron ante todo a financiar a crédito la modernización del país, hasta tal punto de traer la deuda externa a un nivel inalcanzado durante la transición democrática. Colombia tan sólo escapó círculo vicioso bonanza petrolera / endeudamiento endémico por que los grandes descubrimientos hidrocarburíferos fueron posteriores a esta caída de precios. No obstante, la apertura del oleoducto Caño Limón – Coveñas fue una oportunidad para que las guerrillas (en particular el ELN) encontraran nuevas fuentes de financiamiento.

Simultáneamente y al igual que otros países de la región, Ecuador y Colombia fueron el teatro de la emergencia de poderosos movimientos indígenas, lo que llevó a las reformas constitucionales de 1991 y 1998 y el reconocimiento del carácter multicultural y pluri-étnico de ambas naciones. Más allá de su dimensión identitaria, las organizaciones indígenas que irrupcionaron así en el campo del poder traían consigo un “deseo de movimiento social”, (Le Bot, 1994), que encontró naturalmente un relevo en las alianzas estratégicas con otros sectores de la sociedad civil, en particular las organizaciones campesinas y ecologistas. A finales de los años 1980, convergieron hacia la lógica del Estado, este último en búsqueda de interlocutores para restaurar su dominio en las regiones periféricas de territorio nacional (Gros, 1996 y 2000). En fin, a medidas que se institucionalizaron, se liberaron de la mediación de actores políticos y sociales exógenos, para hacer escuchar un discurso indianista renovado, fundamentalmente ético (Fontaine, 08/2002 b).

Cierto es que el proceso social de reconocimiento de la identidad étnica fue impulsado por un movimiento fragmentado, que agrupaba elementos disparatados abarcando tanto la ideología revolucionaria y la teología de la liberación cuanto el fundamentalismo indianista. No obstante, el aprendizaje de lo político fue el hecho de un movimiento estructurado en la base, por comunidades concientes de la necesidad de relacionar las problemáticas del territorio, de la identidad y de la cultura con aquella de la participación. De tal suerte que, ya al inicio de la década de los 1990, los movimientos indígenas ecuatoriano y colombiano habían adquirido una madurez suficiente como para obligar al Estado (enfrentado con la necesidad de reforzar su legitimidad en las regiones periféricas) a reconocerlos como interlocutores legítimos.

2. Las modalidades: convergencias sociales

En tercer lugar, observamos una convergencia de los movimientos indígenas amazónicos con los movimientos ecologistas transnacionales, impulsados por organizaciones e instituciones de países del Norte. En particular, la protección del medio ambiente coincide cada vez más con la delimitación legal de territorios indígenas, deseada por las organizaciones indígenas y ecologistas. Es así como, en la década de los 1980, la etnicidad y la ecología se impusieron como los nuevos paradigmas de la globalización, la cual, desde luego, no suele más limitarse a un fenómeno económico. En efecto, frente a decisiones de políticas públicas cada vez más sometidas a los efectos de la globalización de la economía, esas organizaciones aprovechan de la globalización de los intercambios culturales y políticos, como para ocupar un espacio creciente en el campo del poder. Su acción atestigua que los nuevos movimientos sociales se negan a subir pasivamente la presión externa y pretenden devolver al Estado un papel activo en el dominio del cambio político y económico, lo que no excluye una instrumentalización por parte del mismo Estado.

Una de las grandes figuras de esta convergencia es encarnada por la COICA, creada en 1984 y apoyada, desde su creación, por las redes ecologistas, para interpelar los organismos multilaterales respecto de la política de desarrollo sustentable en la región amazónica. Esta precoz institucionalización, junto con la globalización de la Amazonía, tuvo su calderón en la Cumbre de Río, en junio 1992, que entabló un cambio radical en el tratamiento de la cuestión ambiental y del desarrollo sustentable. Así mismo, dio una nueva resonancia a las reivindicaciones de las organizaciones indígenas amazónicas, cuya forma más acabado se encuentra en el Diálogo Tripartito asociando la OLADE, ARPEL y la COICA en torno a los problemas relacionados con la explotación petrolera en territorios indígenas. Cierto es que este programa auspiciado por el Banco Mundial es, sin lugar a duda, parte de la estrategia de harmonización de las políticas públicas, que se puede asimilar a una dimensión política de la globalización. Pero es también la señal de una apertura de dicha estrategia hacia la toma en cuenta de los intereses de las poblaciones indígenas afectadas por la actividad petrolera. Queda que es más un ejercicio de acción comunicativa que una negociación directa sobre las condiciones de la actividad petrolera en esos territorios. En efecto, la COICA no pretende sustituirse a las organizaciones indígenas locales, sino más bien hacer escuchar su voz por los organismos multilaterales y los gobiernos a fin de obligar las empresas petroleras a doblegarse a un acervo de reglas impuestas por el derecho internacional, al primer rango de las cuales encontramos el derecho a la consulta previa, inscrito en el Convenio 169 de la OIT.

En cuarto lugar, más allá del consenso pregonado en los foros internacionales como la Cumbre de Río o el Diálogo Tripartito, el estudio de las situaciones locales hace muestra de una gran disparidad en el tratamiento reservado a los conflictos socio-ambientales en los años 1990. Las modalidades de esos conflictos se reparten en un abanico de relaciones que van desde la confrontación radical (caso U´wa versus Oxy) a la colaboración entre las partes (caso Secoya versus OEPC), pasando por la negociación de las condiciones de la actividad petrolera a largo plazo. Semejante diversidad depende tanto de la situación particular de cada comunidad cuanto del papel del Estado. Cuando este último se ubica al lado de las empresas multinacionales, hasta oponerse (como en el caso FDA versus Téxaco) a las demandas de las poblaciones afectadas, se olvida de su papel de garante de la democracia y su deber de protección hacia los ciudadanos, inscrito en la Constitución.

En este contexto, las ONGs ecologistas asumen crecientes responsabilidades hacia las comunidades afectadas, aunque no gozan de la legitimidad necesaria al tratamiento democrático de los conflictos socio-ambientales. Algunas se dedican a un trabajo de información y asistencia, mientras que otras siguen buscando transformar los conflictos en crisis, aprovechándose de la confusión normativa, de la dificultad de acceso a la información y hasta de la crisis de gobernabilidad, para incrementar su influencia respecto de las organizaciones indígenas. Nosotros pensamos que las primeras víctimas de esa “pedagogía de las catástrofes” son las poblaciones amazónicas, las cuales necesitan más que se aclaren las reglas del juego que se polaricen las respectivas posturas.

Las empresas petroleras no fueron las últimas en innovar en el ámbito de las relaciones comunitarias, para paliar los vacíos jurídicos y limitar en la medida de lo posible las fuentes de fricción que traban la marcha de los negocios. Aquellas que solían tradicionalmente utilizar tácticas de división, acentuando los mecanismos clientelares de redistribución de la riqueza con afán de limitar los costos de gestión de esos conflictos, se vieron obligadas a negociar acuerdos cada vez más precisos con las organizaciones del segundo o tercer grado (que representan las comunidades en el ámbito provincial o regional). No obstante, esa tendencia a la privatización del indigenismo estatal y de la protección ambiental trae consigo un riesgo de degradación de las condiciones de la gobernabilidad de los conflictos socio-ambientales, sobre todo por que las relaciones clientelares siguen siendo particularmente frecuentes en la región amazónica.

La multiplicación de los conflictos socio-ambientales ha sido un factor determinante en el cambio de las políticas públicas relacionadas con el petróleo, los derechos colectivos y el manejo del medio ambiente. Ello fue posible gracias al esfuerzo de los movimientos sociales amazónicos para interpelar el Estado, recordándole que la democracia no se reduce a un funcionamiento mecánico del sistema institucional, y que el desarrollo tampoco se reduce a un funcionamiento instrumental de la economía. Ahora, más allá de los conflictos socio-ambientales, lo que está en juego para aquellos movimientos es llegar a convocar la sociedad civil alrededor de un proyecto de desarrollo sustentable y crear las condiciones de un diálogo con la sociedad política, lo que no suele confundirse con una voluntad de generar consenso.

Conclusión: el criterio de racionalidad como herramienta de análisis