RESUMEN EJECUTIVO
1.
Numerosos incidentes terroristas notorios acaecidos en el hemisferio en la
última década, culminando con tres ataques de proporciones sin precedentes
perpetrados simultáneamente en los Estados Unidos el 11 de septiembre de
2001, han demostrado cruelmente que el terrorismo sigue siendo una amenaza
significativa contra la protección de los derechos humanos, la democracia y
la paz y la seguridad regionales e internacionales. Esta realidad ha
impulsado a los Estados miembros y a las organizaciones intergubernamentales
a la adopción de numerosas iniciativas para contrarrestar esas graves
amenazas terroristas, incluidas la formulación de leyes y procedimientos
internos para penalizar, investigar y procesar las actividades terroristas,
y la negociación de tratados multilaterales sobre cooperación entre los
Estados en la lucha contra el terrorismo.
2. El 3 de
junio de 2002, la Asamblea General de la OEA adoptó y abrió a la firma la
Convención Interamericana contra el Terrorismo, en la cual los Estados
miembros reafirmaron “la
necesidad de adoptar en el sistema interamericano medidas eficaces para
prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo
mediante la más amplia cooperación”. Entre los principios reconocidos
explícitamente en esta Convención figura la estipulación de que las
actividades contra el terrorismo se lleven a cabo cumpliendo plenamente las
obligaciones de los Estados miembros conforme al derecho internacional. De
acuerdo con el artículo 15 de la Convención, “las medidas adoptadas por los
Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con
pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades
fundamentales”. Este requisito previo refleja el principio fundamental de
que la campaña contra el terrorismo y la protección de los derechos humanos
y de la democracia constituyen responsabilidades complementarias. El objeto
y el propósito mismo de las iniciativas contra el terrorismo, en una
sociedad democrática, es la protección de las instituciones democráticas,
los derechos humanos y el imperio de la ley, no su menoscabo.
3. La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, como órgano de la OEA encargado de la
promoción del respeto y la protección de los derechos humanos en el
continente, ha adquirido desde su creación, en 1959, una vasta experiencia
en la evaluación de las implicaciones, para los derechos humanos, de las
numerosas iniciativas antiterroristas emprendidas por los Estados miembros
de la OEA. Al hacerlo, la Comisión ha puesto énfasis constante en el respeto
irrestricto a todos los derechos humanos. Esto
incluye los derechos que no se hayan suspendido legítimamente bajo el estado
de emergencia en estricto cumplimiento con los principios y condiciones que
rigen la derogación de ciertos derechos protegidos.
4. A fin de
reforzar su doctrina en esta esfera y asistir a los Estados miembros de la
OEA en el cumplimiento de las obligaciones jurídicas internacionales
correspondientes, en diciembre de 2001 la Comisión decidió emprender un
estudio por el cual reafirmaría y elaboraría la manera en que los requisitos
internacionales en materia de derechos humanos regulan la conducta de los
Estados en su respuesta a las amenazas terroristas. Para ayudar en esta
tarea, la Comisión convocó a un panel de expertos internacionales en el
curso de su período ordinario de sesiones, en marzo de 2002, a efectos de
obtener información actualizada y especializada sobre la cuestión del
terrorismo y los derechos humanos y también invitó a los Estados miembros de
la OEA y las organizaciones no gubernamentales pertinentes a presentar
observaciones escritas sobre el tema.
5. En la
preparación del presente informe, la Comisión adoptó un criterio basado en
los derechos, conforme al cual las implicaciones de las iniciativas
antiterroristas son examinadas en relación a varios derechos humanos
internacionales básicos, en particular el derecho a la vida, el derecho a un
trato humano, el derecho a la libertad y la seguridad personales, el derecho
a un juicio imparcial, el derecho a la libertad de expresión y la obligación
de respetar y garantizar la no-discriminación y el derecho a la protección
judicial. La Comisión también incluyó un análisis sucinto de varios derechos
adicionales que pueden verse afectados por las medidas antiterroristas y un
examen de las vulnerabilidades particulares de los trabajadores migrantes,
las personas que buscan asilo, los refugiados y los extranjeros.
6. El análisis
de la Comisión se basa en varios preceptos fundamentales, el primero de los
cuales es el reconocimiento de que hasta la fecha no se ha logrado un
consenso respecto de una definición jurídica internacional del terrorismo.
Por ende, la caracterización de un acto o situación como terrorista,
incluida la denominada “guerra contra el terrorismo” no puede servir, por sí
misma, para definir las obligaciones legales de los Estados en esta materia.
En este sentido, la Comisión no ha descartado la posibilidad de que ataques
terroristas como los perpetrados el 11 de septiembre de 2001 pueden llevar a
un mayor desarrollo del derecho internacional. Una de ellas podría ser la
negociación de instrumentos internacionales diseñados para hacer frente a
una nueva forma de “guerra terrorista” librada por o contra actores no
estatales involucrados en la violencia armada contra Estados a escala
internacional. Sin embargo, a esta altura, esos cambios son sólo
especulaciones y, por consiguiente, el análisis de la Comisión consignado en
este informe se ha concentrado en las obligaciones de los Estados miembros
conforme al derecho internacional en su forma actual.
7. La falta de
una definición del terrorismo aceptada a escala internacional no significa
que el terrorismo sea una forma de violencia indescriptible o que los
Estados no estén sometidos a restricciones, en el marco del derecho
internacional, en la configuración de sus respuestas a esa violencia. Al
contrario, es posible enumerar varias características frecuentemente
asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen parámetros suficientes
para que los Estados definan y evalúen sus obligaciones internacionales a la
hora de responder a esa violencia. Esas características guardan relación con
la naturaleza y la identidad de los terroristas y de las víctimas, los
objetivos del terrorismo y los medios empleados para consumar los actos de
violencia terrorista. La Comisión ha observado que el terrorismo puede ser
perpetrado, a escala individual o colectiva, por una variedad de actores,
incluyendo particulares o grupos, así como gobiernos, puede recurrir a
distintos medios y grados de violencia, desde las meras amenazas concebidas
para sembrar el pánico entre el público hasta las armas de destrucción
masiva, y puede influir negativamente en una variedad de personas a quienes
el derecho internacional acuerda protecciones particulares, como las
mujeres, los niños y los refugiados.
8. A partir de
esos factores, la Comisión ha observado que varios regímenes de derecho
internacional pueden aplicarse a situaciones de terrorismo. La violencia
terrorista puede perpetrarse en tiempos de paz, cuando el derecho
internacional de los derechos humanos es plenamente aplicable, durante un
estado de emergencia, cuando ciertas protecciones de los derechos humanos
pueden quedar derogadas, o en el transcurso de un conflicto armado, al cual
se aplica el derecho internacional humanitario. Además, la naturaleza y el
nivel de violencia provocado por los perpetradores del terrorismo o contra
éstos, pueden determinar la imposición de un estado de emergencia o desatar
un conflicto armado. Por consiguiente, el análisis de la Comisión no se ha
limitado a las obligaciones de los Estados miembros conforme a los
instrumentos interamericanos de derechos humanos, sino que también ha tomado
en cuenta las obligaciones convencionales y consuetudinarias de derecho
internacional, de los Estados miembros, al margen de su índole bilateral o
multilateral, o de que hayan sido adoptadas dentro del marco o bajo los
auspicios del sistema interamericano, incluyendo el derecho internacional
humanitario y el derecho internacional de refugiados. Esas obligaciones
forman parte de un régimen interrelacionado y de mutuo refuerzo de
protecciones de los derechos humanos, que debe interpretarse y aplicarse de
manera integral, a fin de acordar a las personas las normas de protección
más favorables que se encuentren disponibles al amparo de la ley aplicable.
Ciertas obligaciones también pueden constituirse en lex specialis
para la interpretación y aplicación del derecho internacional de los
derechos humanos. En especial, el derecho internacional humanitario estipula
reglas, normas y mecanismos amplios y detallados respecto de la protección
de las víctimas de guerra, que deben tomarse en cuenta al interpretar y
aplicar en forma apropiada las protecciones internacionales de los derechos
humanos en los casos de conflicto armado.
9. La
importancia de una determinación apropiada de la situación de las personas
que quedan bajo autoridad o control del Estado y sus agentes en el
transcurso de actividades antiterroristas, guarda estrecha relación con los
regímenes de derecho considerados en el análisis de la Comisión. Sólo cuando
se ha determinado apropiadamente la situación legal de esas personas, puede
acordárseles los derechos que tengan conforme a la legislación nacional e
internacional, en virtud de dicha situación. Cuando la violencia terrorista
provoca un conflicto armado o se suscita dentro del marco de uno, reviste
especial importancia que los Estados miembros determinen, de conformidad con
la Tercera Convención de Ginebra de 1949 y del Protocolo Adicional I con
respecto a los Estados que los han ratificado, si una persona que cae en
poder de un Estado es un civil o un combatiente y, en este último caso, si
es un combatiente “privilegiado”, y por lo tanto tiene derecho al status
de prisionero de guerra y a inmunidad para ser procesado bajo las leyes de
su captor por actos hostiles que no constituyan infracción de las normas y
costumbres de la guerra.
10. Dentro del
marco de los preceptos mencionados, la Comisión llegó a varias conclusiones,
que se resumen más adelante, acerca de los derechos y las libertades más
afectados por las iniciativas antiterroristas de los Estados, a saber: el
derecho a la vida, el derecho a un trato humano, el derecho a la libertad y
la seguridad personales, el derecho a un juicio imparcial, el derecho a la
libertad de expresión y la obligación de respetar y garantizar la no
discriminación y el derecho a la protección judicial, así como la situación
de los trabajadores migrantes, las personas que buscan asilo, los refugiados
y los extranjeros. La Comisión ha establecido, en particular, las normas de
protección mínimas que son comunes al derecho internacional de los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario en esos aspectos. La
Comisión, cuando lo consideró pertinente, también determinó los aspectos en
la lex specialis del derecho internacional humanitario que puede
resultar en diferentes estándares de trato aplicables en situaciones de
conflicto armado.
11. Quizá no
haya campo donde exista mayor convergencia entre el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, que en lo
atinente a las normas de trato humano. Ambos regímenes, si bien
gobernados por instrumentos diferentes, prevén los mismos requisitos mínimos
e inderogables respecto del trato humano de todas las personas bajo control
y autoridad del Estado. Más aun, bajo ambos regímenes, las violaciones más
atroces de las salvaguardias del trato humano no sólo generan la
responsabilidad del Estado sino también la responsabilidad penal individual
por parte de quien las perpetra y de sus superiores.
12. Entre
estas normas, es primordial la prohibición absoluta de la tortura o de
cualquier trato o castigo cruel, inhumano o degradante por parte del Estado
o de sus agentes. Esta proscripción es aplicable a todas las formas de trato
atribuible al Estado incluyendo, por ejemplo, sanciones penales o
disciplinarias consistentes en castigos corporales y períodos prolongados de
confinamiento solitario. También están prohibidos los métodos de
interrogación inhumanos, incluidos los golpes, violaciones y descargas
eléctricas, así como tratos más sutiles pero igualmente lesivos como la
administración de drogas a detenidos o alojados en instituciones
psiquiátricas y la negación prolongada de descanso o sueño, alimentación,
higiene suficiente o asistencia médica. Los dos regímenes, asimismo,
estipulan normas similares respecto de las condiciones de detención. Esos
requisitos guardan relación con aspectos como alojamiento, alimentación e
higiene, así como protecciones especiales para categorías especiales de
personas, como las mujeres y los niños.
13. Conforme a
las normas aplicables en tiempos de paz y en época de guerra, el trato a los
detenidos debe continuar sujeto a la supervisión efectiva y constante de los
mecanismos apropiados estipulados por el derecho internacional. En
situaciones que no sean de conflicto armado, esto supone la supervisión de
los tribunales regulares por medio del habeas corpus o recursos
similares. En tiempos de guerra, los mecanismos de supervisión incluyen el
Comité Internacional de la Cruz Roja y, en casos de conflictos armados
internacionales, el régimen de las potencias protectoras previsto en las
Convenciones de Ginebra de 1949.
14. Pese a la
existencia de esas normas y mecanismos específicos que rigen la detención de
las personas en los casos de conflicto armado, pueden suscitarse
circunstancias en las que los mecanismos de supervisión previstos por el
derecho internacional humanitario no se encuentren adecuadamente organizados
o disponibles, o en que la detención e internamiento de civiles o
combatientes continúe por un período prolongado. Cuando esto ocurre, las
normas y procedimientos del derecho internacional humanitario pueden
resultar inadecuadas para salvaguardar debidamente las normas mínimas de
trato a los detenidos y los mecanismos de supervisión del derecho
internacional de los derechos humanos, incluidos los recursos de habeas
corpus y de amparo, pueden necesariamente reemplazar al derecho
internacional humanitario a fin de asegurar, en todo momento, la protección
efectiva de los derechos fundamentales de los detenidos.
15. Como en el
caso de las normas sobre trato humano, el derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario someten a los
Estados miembros, esencialmente, a la misma obligación inderogable de
respetar y asegurar el respeto de sus compromisos internacionales por medio
de mecanismos apropiados y eficaces. Comparten, asimismo, la prohibición
absoluta y prevaleciente de discriminación de cualquier índole, incluyendo
distinciones inadmisibles basadas en raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política u de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Si bien la
doctrina del sistema interamericano de derechos humanos no prohíbe todas las
distinciones en el trato, en cuanto al goce de los derechos y las libertades
protegidos, la Comisión observa que cualquier distinción permisible ha de
basarse en una justificación objetiva y razonable, que persiga un objetivo
legítimo, que considere los principios que normalmente prevalecen en las
sociedades democráticas y que los medios sean razonables y guarden
proporción con el fin buscado. En la campaña contra el terrorismo, los
Estados deben mantenerse adecuadamente vigilantes a fin de asegurar que los
agentes del Estado, incluidas las fuerzas militares, se comporten de acuerdo
con las disposiciones que prohíben la discriminación.
16. El
análisis de la Comisión clarifica el hecho de que el derecho internacional
de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario comparten
muchos de los mismos prerequisitos mínimos que rigen el derecho de los
individuos al debido proceso y a un juicio justo. Cuando los Estados
miembros se empeñan en investigar, procesar y sancionar a personas por
delitos relacionados con el terrorismo, continuan obligados en todas las
instancias por las protecciones fundamentales y no derogables del debido
proceso y un juicio justo, ya sea en tiempos de paz, en estados de
emergencia o en conflictos armados. Estas protecciones abarcan principios
fundamentales del derecho penal y salvaguardias procesales y sustantivas
largamente reconocidas.
17. Entre las
protecciones destacadas por la Comisión figura el requisito de que en la
elaboración de los tipos penales es preciso utilizar términos estrictos y
unívocos, que acoten claramente las conductas punibles, dando pleno sentido
al principio de legalidad penal. La Comisión observa que los Estados, en
ésta y en otras regiones, han acudido a distintos criterios con el propósito
de dictar leyes antiterroristas suficientemente claras y eficaces. Algunos
Estados han optado por la tipificación de un delito específico de terrorismo
basado en características de violencia terrorista identificadas comúnmente.
Otros han preferido no tipificar el terrorismo como un delito per se,
sino agregar a delitos comunes bien definidos, como el homicidio, la
intención terrorista o variaciones del castigo que reflejan la naturaleza
particularmente infame de la violencia terrorista. Cualquiera sea el cauce
elegido, los Estados miembros de la OEA deben ceñirse a los principios
básicos enunciados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por la
Comisión respecto de este tema. A fin de asegurar que los castigos impuestos
por delitos terroristas sean racionales y proporcionados, también se insta a
los Estados miembros a tomar las medidas legislativas o de otra índole que
sean necesarias a fin de que los jueces estén facultados para considerar las
circunstancias de los hechos y de los infractores individuales a la hora de
dictar sentencia por delitos terroristas.
18. Los
principios fundamentales del debido proceso y un juicio imparcial también
comprenden el derecho a ser juzgado por un tribunal competente,
independiente e imparcial, conforme a la definición del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho humanitario. Este
requisito prohíbe, en general, los tribunales o comisiones ad hoc,
especiales o militares para juzgar a civiles por delitos relacionados con el
terrorismo u otros delitos. Los tribunales militares del Estado pueden
procesar a los integrantes de sus propias fuerzas armadas por delitos
relacionados con las funciones que la ley asigna a dichas fuerzas y, durante
los conflictos armados internacionales, pueden juzgar a combatientes
privilegiados y no privilegiados, siempre que ofrezcan las garantías mínimas
del debido proceso. Los tribunales militares, empero, no pueden conocer de
violaciones de derechos humanos u otros delitos que no guarden relación con
las funciones militares, que deberán ser juzgados por tribunales civiles.
19. Entre las
garantías procesales inderogables identificadas por la Comisión dentro del
marco del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
humanitario, figuran el derecho del inculpado a la notificación previa y
detallada de los cargos que se le imputen, el derecho a disponer de tiempo y
medios adecuados para preparar su defensa, lo que necesariamente incluye el
derecho a la asistencia de un defensor de su elección o, en el caso de
acusados indigentes, el derecho a un defensor gratuito, cuando dicha
asistencia sea necesaria para un juicio justo, y el derecho a no declarar
contra sí mismo. También se protege el derecho del condenado a ser informado
sobre los recursos judiciales y de otra índole y de los plazos para hacer
uso de ellos, incluido el derecho de apelación ante un tribunal superior.
20. Es posible que,
en situaciones de emergencia, haya ciertos aspectos limitados del derecho a
un juicio justo que puedan suspenderse legítimamente, siempre que los
Estados cumplan estrictamente las condiciones que rigen las cláusulas de
derogación dentro del marco de los instrumentos internacionales de derechos
humanos y que no incurran en la denegación de protecciones individuales más
favorables que sean inderogables conforme a otros instrumentos
internacionales aplicables. Las protecciones potencialmente derogables son,
por ejemplo, el derecho a un juicio público y el derecho del acusado a
examinar o hacer que se examine a los testigos de cargo, si las limitaciones
de esos derechos son necesarias para asegurar la salvaguardia de jueces,
abogados, testigos u otros participantes en la administración de justicia.
Sin embargo, esas medidas nunca podrán justificarse cuando puedan
comprometer las protecciones inderogables del debido proceso de un acusado,
incluido el derecho a la preparación de una defensa y a ser juzgado por un
tribunal competente, imparcial e independiente.
21. El
derecho a la vida es objeto de un trato similar y distintivo en el derecho
internacional de los derechos humanos y en el derecho humanitario. Bajo
ambos regímenes, el uso de fuerza letal por los agentes del Estado debe
ceñirse a los principios de la proporcionalidad y la distinción, conforme a
su definición en cada campo del derecho. Por consiguiente, en las
situaciones de conflicto armado, las partes en pugna deben distinguir entre
objetivos militares y civiles u objetivos civiles, y sus ataques deben
dirigirse sólo a los primeros. De la misma forma, en tiempos de paz los
agentes del Estado deben distinguir entre las personas que en virtud de sus
acciones constituyan una amenaza inminente de muerte o lesiones graves, o
una amenaza de consumación de un delito especialmente grave que conlleve una
amenaza grave a la vida, y las personas que no plantean una amenaza así, y
usar la fuerza sólo contra las primeras. Al mismo tiempo, a los combatientes
privilegiados en situaciones de conflicto armado no les está vedado el uso
de fuerza letal contra combatientes enemigos que no hayan depuesto las armas
o hayan sido puestos fuera de combate (hors de combat), y la muerte
de un combatiente en esas circunstancias no constituye una violación del
derecho a la vida, cuando se interpreta a la luz de las normas o costumbres
de la guerra.
22. También
guarda relación con el derecho a la vida, la imposición de la pena de muerte
como castigo por delitos relacionados con el terrorismo. Independientemente
de que esta medida sea impuesta en tiempos de paz o en situaciones de
conflicto armado, los Estados deben garantizar que sus disposiciones
legislativas cumplan con ciertas condiciones que limitan la capacidad del
Estado para aplicar la pena capital por ciertos tipos de delitos, o a
ciertos delincuentes. Los Estados también deben garantizar que los
procedimientos a través de los cuales se impone la pena de muerte cumplan
estrictamente con los requisitos procesales y estén sujetos a un riguroso
control de las garantías judiciales mínimas. Sin
llegar al punto de abolir la pena de muerte, los instrumentos
interamericanos imponen restricciones concebidas con objeto de delimitar
estrictamente su aplicación y alcance, a fin de reducir la aplicación de
esta pena y abrir cauce a su desaparición paulatina.
23. También el
derecho a la libertad y la seguridad personales conlleva requisitos
distintos según se trate de su observancia en tiempo de paz, en situaciones
de emergencia y en casos de conflicto armado, bajo el derecho internacional
de los derechos humanos o bajo el derecho internacional humanitario. Sin
embargo, de conformidad con las normas internacionales prevalecientes en
materia de derechos humanos, bajo circunstancias limitadas los Estados
pueden privar a las personas de su libertad, en relación con la
investigación y el castigo de delitos y también en virtud de la
administración de la autoridad del Estado en otros campos donde sean
estrictamente necesarias medidas de esta índole. Esto puede incluir, por
ejemplo, la detención administrativa por razones imperiosas relacionadas con
aplicación de la ley, la salud u otros fines públicos. Esas medidas, empero,
deben ceñirse a las normas dictadas bajo los regímenes de derecho
internacional aplicables.
24. Cuando no
se trate de situaciones de conflicto armado, los estándares que rigen el
derecho a la libertad personal incluyen la necesidad de garantizar que los
motivos y los procedimientos de la detención estén prescritos por ley, el
derecho a ser informado de las razones de la detención, el acceso sin
dilaciones a un abogado defensor, a los familiares y, cuando fuere necesario
o aplicable, a la asistencia médica y consular, los límites estipulados para
los plazos de detención y el mantenimiento de un registro central de
detenidos. La Comisión también hace hincapié en que se disponga de
mecanismos de examen judicial necesarios para supervisar las detenciones,
inmediatamente después del arresto o detención y a intervalos razonables
mientras ésta se prolongue. Bajo ninguna circunstancia los Estados pueden
prolongar la detención de una persona en carácter de incomunicada. Aspectos
de los requisitos mencionados también deben considerarse inderogables, en
virtud de su papel integral en la protección de los derechos inderogables de
los detenidos, como el derecho a un trato humano y el derecho a un juicio
justo, así como la necesidad de asegurar que los detenidos o prisioneros no
queden totalmente a merced de sus custodios.
25. Cuando se
susciten situaciones de emergencia, puede justificarse que los Estados
deroguen ciertos aspectos limitados del derecho a la libertad y la seguridad
personales. Esto puede incluir, por ejemplo, el sometimiento de las personas
a períodos de detención preventiva o administrativa más largos que los
permisibles en circunstancias ordinarias. Sin embargo, como es del caso en
todas las derogaciones, cualquier detención prolongada debe ser
estrictamente necesaria de acuerdo con las exigencias de la situación, debe
mantenerse subordinada a las protecciones inderogables ya indicadas y en
ningún caso podrá ser indefinida.
26. Cuando los
actos terroristas puedan provocar un conflicto armado internacional o, de
alguna manera, producirse en el contexto de un conflicto armado
internacional, el cumplimiento por el Estado del derecho a la libertad de
las personas detenidas en el curso del conflicto debe ser evaluado a la luz
de la mencionada lex specialis sobre presunciones y mecanismos
prescritos en el derecho internacional humanitario. En el caso de los
conflictos armados internacionales, esta metodología establece que los
combatientes privilegiados que caen en poder del enemigo pueden en general
ser internados hasta su repatriación al cese de las hostilidades activas.
Los combatientes no privilegiados también pueden ser internados y, además,
pueden ser sujetos a procesamiento por su beligerancia no privilegiada. En
cualquiera de las circunstancias, la detención debe ser objeto de
supervisión por los mecanismos prescritos en el derecho internacional
humanitario, incluido el régimen de Potencias protectoras y el acceso del
Comité Internacional de la Cruz Roja.
27. Los
enemigos no nacionales en territorio de una parte en un conflicto armado
internacional o los civiles en territorio ocupado no pueden ser detenidos o
internados administrativamente, excepto cuando sea absolutamente necesario
por razones de seguridad de la Potencia en cuyo poder estén. Cuando se
imponga dicha detención o internación, debe estar sujeta a reconsideración o
apelación con la menor demora posible y, de continuar, debe estar sujeta a
revisión periódica por un órgano, corte o tribunal adecuado o competente y
designado al efecto.
28. Tal como
sucede con el derecho a un trato humano, pueden suscitarse circunstancias en
las que las normas y procedimientos del derecho internacional humanitario
sean inadecuados para salvaguardar en forma apropiada los estándares mínimos
de derechos humanos de los detenidos. Esto puede ocurrir, por ejemplo,
cuando la existencia constante de hostilidades activas se torne incierta o
cuando una ocupación beligerante se extienda por un período prolongado. En
todo momento, la consideración primordial debe seguir siendo la protección
eficaz de los derechos humanos de los detenidos y, en esas circunstancias,
puede ser necesario que los mecanismos de supervisión bajo el derecho
internacional de los derechos humanos o bajo el derecho doméstico,
reemplacen al derecho internacional humanitario a fin de salvaguardar los
derechos fundamentales de los detenidos.
29. La
Comisión también analizó el derecho a la libertad de expresión, que muestra
un grado menor de coincidencia entre el derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario, pero prescribe, sin
embargo, controles fundamentales sobre las iniciativas del Estado contra el
terrorismo. En este sentido, la Comisión ha hecho hincapié en que el respeto
y la protección del derecho a la libertad de expresión en las Américas
revisten especial importancia por el papel esencial que cumple en el
refuerzo de la democracia y la garantía de los derechos humanos, al ofrecer
a los ciudadanos un instrumento indispensable para una participación
informada. Además, la Comisión destaca que durante las situaciones de
amenaza terrorista, un público informado puede constituir un instrumento
efectivo de control y prevención de los abusos de la autoridad pública.
30. Varias
normas y protecciones concernientes al derecho a la libertad de expresión
merecen un comentario particular en relación con el terrorismo. En
situaciones que no alcancen a ser de estado de emergencia no debe usarse la
censura previa para impedir la difusión de ideas e información. Además, sólo
pueden imponerse sanciones ulteriores por la difusión de ideas e
información, en virtud de leyes claras y previsibles y no excesivamente
amplias o vagas. Asimismo, las sanciones deben guardar proporción con la
clase de perjuicio que procure prevenirse por su intermedio. Los Estados,
asimismo, deben abstenerse de promulgar leyes que penalicen en forma amplia
o general la defensa pública (apología) del terrorismo o de las personas que
puedan haber cometido actos terroristas sin exigir que se demuestre que esas
expresiones tenían por objeto incitar a la violencia o cualquier otra acción
ilegal similar, y que era altamente probable que se diera dicho resultado.
Con respecto al acceso a la información que obre en poder del gobierno y al
derecho de habeas data, debe existir una presunción de publicidad,
con restricciones sólo cuando la difusión de la información en cuestión
pueda provocar perjuicios graves a la seguridad nacional. Sobre los Estados
recae la carga de probar la necesidad de esas restricciones.
31. La
Comisión observa que, en situaciones de estado de emergencia, el derecho a
la libertad de expresión es derogable temporalmente y en la medida que
estrictamente lo exija la situación. En este sentido, la Comisión observa
concretamente que por medio de la derogación en tiempos de emergencia pueden
ser admisibles las leyes que imponen la censura previa sobre la publicación
o difusión de informaciones u opiniones relacionadas con el terrorismo.
También puede justificarse que, en situaciones de emergencia, los Estados
impongan restricciones adicionales a la libertad de expresión y al acceso a
la información. Empero, también en estos casos recae sobre los Estados la
carga de la prueba de que las derogaciones no sean excesivas a la luz de lo
que exija la situación.
32. Con
respecto a las situaciones de conflicto armado, la Comisión pone énfasis
especial en la obligación de las partes en un conflicto de brindar a los
periodistas y a los medios de información instalaciones cuya protección sea
la que les acuerda el derecho internacional humanitario y que,
presumiblemente, es la misma acordada a los civiles y a los objetivos
civiles.
33. La
Comisión reconoce que las personas que se encuentran en el territorio de un
Estado del que no son nacionales, incluidos los trabajadores migrantes, los
refugiados y las personas que buscan asilo contra la persecución, son
particularmente vulnerables a la violación de los derechos humanos en la
formulación y ejecución de medidas antiterroristas. Por tanto, este informe
aborda varios derechos humanos fundamentales específicamente en lo que se
relaciona con los extranjeros en el contexto de las estrategias
antiterroristas, incluido el derecho a la libertad y seguridad personales,
el derecho a un trato humano, el derecho al debido proceso y a un juicio
justo, y la prohibición absoluta e inderogable contra la discriminación.
Para asegurar que las medidas adoptadas concernientes a la situación de los
extranjeros no se formulen o apliquen de una manera que transgreda esos
derechos humanos fundamentales, los Estados deben evitar especialmente esas
prácticas injustificadas y las detenciones prolongadas, la omisión de
informar a los detenidos acerca de su derecho a la asistencia consular, las
deportaciones masivas de extranjeros y la ausencia o ineficacia de
procedimientos de revisión de procesos judiciales o administrativos
concernientes a los extranjeros. Además, la Comisión recalca que, en los
procedimientos que conlleven la expulsión o deportación de estas personas,
es preciso tener en cuenta y dar efecto al principio de non-refoulement
reflejado en las disposiciones del artículo 33 de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Estatuto de Refugiado, el artículo 3(1) de la
Convención de las Naciones Unidas sobre la Tortura, el artículo 13 de la
Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, y el
artículo 22(8) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
34.
Finalmente, en su análisis la Comisión reconoce que las iniciativas de los
Estados miembros contra el terrorismo pueden ir en detrimento de una amplia
variedad de otros derechos humanos adicionales a los considerados
anteriormente, incluidos el derecho a la libertad de asociación y reunión,
el derecho a la libertad de conciencia y religión, el derecho de propiedad,
el derecho a la privacidad y el derecho a participar en el gobierno. En
consecuencia, en un capítulo separado del presente informe, la Comisión
incluye un análisis abreviado de estos derechos. Con ello, la Comisión
recalca que, aunque estos derechos pueden estar sujetos a ciertas
restricciones, conforme a las disposiciones convencionales respectivas, toda
medida que adopten los Estados miembros para restringirlos debe cumplir
estrictamente con los requisitos procesales y sustantivos que rigen las
restricciones de esta naturaleza en el sistema interamericano. Ello exige
que toda restricción sea necesaria para la seguridad de todos y acorde con
las justas exigencias de una sociedad democrática, y que debe ser el medio
menos restrictivo posible para lograr el imperioso interés público. Además,
toda restricción de ese tipo debe estar prescrita por ley aprobada por el
Poder Legislativo y ajustada al ordenamiento jurídico interno, y no puede
estar sujeta a la discreción de un gobierno o de sus agentes.
35. El informe
de la Comisión concluye con una serie de recomendaciones concretas que
tienen por objeto orientar a los Estados miembros en cuanto a la aplicación
de las normas y los principios consignados en el análisis de la Comisión.
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