III.
Normas y principios.... Continuación
2.
Derecho a un trato humano
384. Los efectos de
las iniciativas antiterroristas para el respeto del derecho a un trato
humano también tienen implicaciones particulares para la situación de los
extranjeros. Ello es especialmente pertinente para la garantía de los
derechos de las personas que buscan asilo, cuyo status propio en los
instrumentos internacionales, deriva de la necesidad de protección contra la
persecución. Los instrumentos de derechos humanos establecen ciertas
garantías a este respecto, para las personas que buscan asilo:
Declaración Americana
Artículo XXVII. Toda persona
tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso
de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo
con la legislación de cada país y con los convenios internacionales.
Convención Americana
Artículo 22(7). Toda persona
tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso
de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y
de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios
internacionales. (8) En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o
devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la
libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad,
religión, condición social o de sus opiniones políticas.
385. Estas
garantías reflejan en particular las prescritas en la Convención relativa al
Estatuto de Refugiado,[881]
que ha sido ratificada por la mayoría de los Estados miembros de la OEA,[882]
y que ha sido complementada por el Protocolo de 1967 relativo al Estatuto de
Refugiado.[883]
Estos tratados han sido considerados por la Comisión al interpretar y
aplicar las disposiciones correspondientes de los instrumentos
interamericanos de derechos humanos.[884]
La Convención de los refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967
definen quién es y quién no es refugiado o ha dejado de serlo, el status
legal del refugiado y sus derechos y obligaciones en el país de refugio, así
como las materias relativas a la implementación de los instrumentos
respectivos.[885]
De acuerdo con el régimen de la Convención de 1951 modificada por el
Protocolo de 1967, un refugiado es una persona que:
-
debido a temores fundados de ser perseguida por motivos de
raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones políticas,
-
se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede
o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal
país;
-
o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera
su residencia habitual, no puede o, a causa de dichos temores, no quiere
regresar a él.[886]
388.
Con respecto a las personas que han recibido el status de refugiado,
las protecciones correspondientes deben mantenerse por lo menos o hasta
tanto se encuentren en la situación de una de las “cláusulas de cesación”.
La obligación primordial de los Estados Partes con respecto a quienes
regulen los requisitos para obtener el estatuto de refugiado, es la del
non-refoulement establecido en el artículo 33(1) de la Convención de
1951:
Ningún Estado Contratante
podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en
las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por
causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social, o de sus opiniones políticas.[889]
389. El artículo
33(2) del Convenio de 1951 especifica que, sin embargo, “no podrá invocar
los beneficios de la presente disposición el refugiado que sea considerado,
por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se
encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un
delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de
tal país”.
390. La
Comisión reconoce que las personas respecto a las cuales existen serias
razones para considerar que han cometido un delito contra la paz, un crimen
de guerra o un crimen de lesa humanidad, un delito grave no político fuera
del país de refugio antes de la admisión, o actos contrarios a los
propósitos y principios de la ONU[890]
pueden ser excluidas del status de refugiado y que los delitos
relacionados con el terrorismo podrían superponerse a los delitos antes
mencionados.[891]
Además, una persona puede no beneficiarse de la prohibición de non-refoulement
de la Convención sobre Refugiados de 1951 si existen fundamentos razonables
para considerar que dicha persona es un peligro para la seguridad del país
en que se encuentra o que, habiendo sido condenada en sentencia definitiva
por un delito particularmente grave, constituye un peligro para la comunidad
de ese país.[892]
Ello podría eventualmente incluir a los sospechosos de terrorismo o a las
personas sospechosas de haber cometido delitos relacionados con el
terrorismo.
391.
Dada la gravedad de las posibles consecuencias de la exclusión del status
de refugiado, toda determinación que señale que una persona queda
comprendida en una de esas categorías, debe ser efectuada mediante
procedimientos imparciales y adecuados, como se indica en más detalle en la
Sección III(D) y en la Sección III(H)(3) adelante en relación con el derecho
al debido proceso y a un juicio justo.
393. Aparte, y sin
menoscabo del alcance y aplicación del artículo 33 de la Convención de 1951
sobre los Refugiados, el artículo 3 de la Convención de la ONU sobre la
Tortura[894]
establece que:
1. Ningún Estado Parte
procederá a la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro
Estado cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser
sometida a tortura.
2. A los efectos de determinar
si existen esas razones, las autoridades competentes tendrán en cuenta todas
las consideraciones pertinentes, inclusive, cuando proceda, la existencia en
el Estado de que se trate de un cuadro persistente de violaciones
manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos.
394. La
obligación de no devolución establecida en esta disposición y en el artículo
22(8) de la Convención Americana[895]
es absoluta y no depende de la condición del reclamante como
refugiado. Esto también requiere necesariamente que las personas que pueden
enfrentar un riesgo de tortura no sean rechazadas en la frontera o
expulsadas sin un adecuado examen individualizado de sus circunstancias,
aunque no reúna los requisitos de refugiado.[896]
La Comisión ha establecido específicamente a este respecto que:
la naturaleza de los
derechos potencialmente afectados --por ejemplo, el derecho a la vida y a no
ser sometido a tortura-- hace necesaria la más estricta observancia de todas
las salvaguardas aplicables. Entre estas salvaguardas está el derecho a que
sea una autoridad competente, independiente e imparcial quien decida sobre
la admisibilidad de la persona para entrar al proceso, a través de un
procedimiento que sea justo y transparente. La condición de refugiado es una
condición que se deriva de las circunstancias de la persona; no es otorgada
por el Estado, sino más bien reconocida por éste. El propósito de los
procedimientos aplicables es el de garantizar que ésta sea reconocida en
todos los casos en que se justifique.[897]
395. Es
preciso insistir nuevamente en las graves consecuencias de no otorgar asilo
a quienes apropiadamente solicitan refugio. En el caso más extremo, el
Estado que expulsa, devuelve o extradita a una persona a otro Estado donde
existen fundamentos sustanciales para creer que esta persona correrá
peligro de ser sometida a torturas, será considerado responsable de la
violación del derecho de esa persona a la seguridad o a un trato humano.[898]
Como afirmó la Comisión,
…el regreso a su país de
origen, en el caso de las personas que han sido objeto de ciertas formas de
persecución, como la tortura, las somete a un riesgo que el derecho
internacional no admite. Como se indicó, la prohibición de la tortura como
norma de jus cogens –como lo codifica la Declaración Americana en
general y el artículo 3 de la Convención de la ONU contra la tortura, en el
contexto de la expulsión- se aplica más allá de los términos de la
Convención de 1951. El hecho de que una persona sea sospechosa de tener
alguna relación con el terrorismo no modifica la obligación del Estado de
abstenerse de la repatriación cuando existen fundamentos sustanciales de un
riesgo real de trato inhumano.[899]
396.
Aparte de determinar y proteger debidamente el status de las personas
que buscan asilo y de los refugiados, el derecho a un trato humano tiene
implicaciones para las condiciones de los extranjeros sujetos a alguna forma
de detención por el Estado. A este respecto, la Comisión ha considerado que
la garantía de condiciones de detención adecuadas es fundamental para la
protección del derecho a un trato humano de los extranjeros, incluidos los
que no cumplan con la ley de inmigración. El Relator Especial de la Comisión
sobre los trabajadores migratorios y sus familiares ha declarado que “los
inmigrantes indocumentados no hacen más que transgredir normas
administrativas. No son criminales ni son sospechosos de delito alguno. Por
lo tanto, deben ser mantenidos en centros de detención y no en cárceles
comunes”.[900]
397. En
el caso de la detención administrativa, el Relator Especial ha indicado que
existen varias normas específicas que fijan los estándares básicos para el
tratamiento de personas privadas de su libertad,[901]
inclusive, como se indica en la Sección III(C) supra,[902]
las Reglas Mínimas de la ONU para el tratamiento de reclusos[903]
y los Principios Básicos de la ONU para el tratamiento de reclusos,[904]
posteriormente reforzadas con la aprobación por la Asamblea General en 1988
del Cuerpo de Principios para la protección de todas las personas bajo
alguna forma de detención o reclusión.[905]
Ciertas normas básicas de las condiciones de detención son particularmente
pertinentes a los extranjeros. Los migrantes y sus familias deben mantenerse
juntos en instalaciones relativamente abiertas y no en celdas. Deben tener
acceso a bibliotecas, recreación y atención de la salud. Deben tener el
derecho a salir al exterior al menos una hora por día. Los centros de
detención de inmigración deben también contar con manuales legales en varios
idiomas, con información sobre la situación legal que enfrentan los
detenidos y una lista de nombres y números de teléfono de asesores legales y
organizaciones que puedan contactar para obtener asistencia, si lo desean.
También deben proveérseles ropa, elementos de higiene y ropa de cama. Los no
ciudadanos bajo detención administrativa deben tener acceso a servicios de
atención de la salud y contar con la oportunidad de hacer ejercicio o
participar en actividades recreativas. El Relator Especial también subrayó
que los extranjeros deben estar en condiciones de comunicarse con sus
familias y/o sus asesores legales, tanto a través de visitas como de
llamadas telefónicas y correspondencia.[906]
3.
Derecho al debido proceso y a un juicio justo
398. Los artículos
8 y 25 de la Convención Americana y los artículos XVIII, XXIV y XXVI de la
Declaración Americana son los tradicionalmente citados en relación con la
formulación de la doctrina sobre las garantías y la protección judiciales.
Estos artículos cubren toda situación en que se torna necesario determinar
el contenido y ámbito de los derechos de una persona bajo la jurisdicción de
un Estado parte, ya sea en materia penal, administrativa, tributaria,
laboral, familiar, contractual o de cualquier otro tipo.[907]
Estas normas establecen la referencia del debido proceso al que todos los no
ciudadanos, independientemente de su status jurídico, tienen derecho.[908]
Además, el análisis del derecho al debido proceso y a un juicio justo de la
Sección III(D) supra en procedimientos de carácter penal o de otra
naturaleza, debe considerarse plenamente aplicable a personas que se
encuentran en el territorio de un Estado del que no son nacionales, en
tiempos de paz, en estados de emergencia y en conflictos armados.
399. Como se indicó
asimismo en la Sección III(D) supra, puede haber ocasiones en que,
debido a las circunstancias particulares del caso, sea necesario contar con
garantías adicionales a las explícitamente prescritas en los instrumentos
pertinentes de derechos humanos para asegurar un juicio justo. Esta
estipulación deriva en parte de la propia naturaleza y funciones de las
protecciones procesales, que en toda instancia deben estar regidas por el
principio de justicia y en esencia deben estar destinadas a proteger,
asegurar y afirmar el goce o el ejercicio de un derecho.[909]
Ello incluye reconocer y corregir toda desventaja real que las personas
afectadas en los procedimientos puedan tener y observar en ello el principio
de igualdad ante la ley y el corolario que prohibe todo tipo de
discriminación.[910]
400. La posible
necesidad de protecciones procesales adicionales está ilustrada, con
particular claridad, en los procedimientos que involucran a ciudadanos
extranjeros. Por ejemplo, en la esferea penal, debe prestarse especial
atención a la vulnerabilidad de la persona que enfrenta un proceso penal en
un país extranjero. En primer lugar, es esencial que la persona comprenda
los cargos que se le imputan y toda la gama de derechos procesales
disponibles. Para ello, es esencial la traducción y explicación de todos los
conceptos jurídicos en el idioma del inculpado, y ello debe ser financiado
por el Estado, si es necesario. Además, en el contexto de
procedimientos contra ciudadanos extranjeros que puedan culminar en la pena
capital, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha llegado a la
conclusión de que el cumplimiento de los requisitos de notificación consular
prescrito en el artículo 36 del Convenio de Viena sobre Relaciones
Consulares constituye una garantía adicional de las normas del debido
proceso.[911]
Se reconoce ampliamente que las protecciones prescritas en esta
disposición son pertinentes al debido proceso y a otros derechos de los
detenidos, puesto que, por ejemplo, establecen una posible asistencia con
varias medidas de defensa, tales como la representación legal, la reunión de
pruebas en el país de origen, la verificación de las condiciones en que se
brinda la asistencia legal y la observación de las condiciones en que se
mantiene al acusado cuando se encuentra en prisión.[912]
Además, el Relator Especial sobre Trabajadores Migratorios ha
sugerido que los derechos de debido proceso de esta índole deben aplicarse a
todos los procedimientos de inmigración.[913]
401. También en
este sentido y tal como se indica en la Sección III(D) supra, las
protecciones del debido proceso consagradas en la Convención y la
Declaración Americanas se aplican no sólo a los procesos penales, sino
también a los proceso para determinar los derechos u obligaciones de
carácter civil, fiscal, laboral o de cualquier otra naturaleza. Ello incluye
los procedimientos no penales contra extranjeros. El catálogo completo de
las protecciones del debido proceso aplicables en procesos penales pueden no
ser necesariamente aplicables a todos los demás procesos, sino que depende
de los posibles resultados y efectos de las actuaciones. El principio del
debido proceso se aplica, con cierto grado de flexibilidad, no sólo a las
decisiones judiciales, sino también a las decisiones de los órganos
administrativos.[914]
402. Como sugiere
lo anterior, determinadas protecciones del debido proceso pueden ser
especialmente pertinentes en ciertos procesos que involucran a extranjeros.
En relación con los procedimientos de expulsión o deportación de extranjeros
no documentados dentro de un Estado, por ejemplo, el Relator Especial sobre
los trabajadores migratorios ha declarado que dichas medidas sólo pueden
adoptarse conforme a una decisión adoptada de acuerdo con la ley.[915]
De modo que las facultades de deportación deben estar conferidas por
legislación y todas las decisiones deben ser adoptadas de acuerdo con la
legislación vigente para que no sean consideradas arbitrarias. Además,
debido a que el sentido de “ley” en el artículo 22 de la Convención
Americana no se limita a actos del poder legislativo en el sentido formal,
toda legislación debe ser promulgada de pleno acuerdo con la constitución y
el estado de derecho, incluyendo a todas las obligaciones de los tratados
internacionales.
403. Además, la
Comisión ha concluido en el contexto de los procedimientos de deportación
contra extranjeros que las personas afectadas deben tener derecho a ser
oídos y deben tener una oportunidad adecuada para ejercer su derecho de
defensa. Si bien esto puede no exigir la presencia de todas las garantías
requeridas para un juicio justo en la esfera penal, debe otorgarse un umbral
mínimo de garantías del debido proceso. La Comisión ha entendido que ello
incluye el derecho a la asistencia de un abogado, si así lo desean, o de un
representante en el que confíen, con suficiente tiempo para determinar los
cargos que se le imputan, un plazo razonable para preparar y formalizar una
respuesta y procurar y aducir pruebas en su defensa.[916]
Las audiencias deben ser celebradas en público en la medida en que lo
requieran las debidas garantías y la justicia, lo que ineludiblemente
incluye la necesidad de mantener la confianza del público y evitar la
posibilidad de injusticia en tales procesos.[917]
404.
Adicionalmente, los instrumentos internacionales claramente prohíben la
expulsión colectiva de extranjeros.[918]
Una expulsión se torna colectiva cuando la decisión de expulsar no se
basa en casos individuales sino en consideraciones de grupo, aunque el grupo
en cuestión no sea numeroso.[919]
405.
También pertinentes a las garantías del debido proceso de los extranjeros,
son los procedimientos para la determinación del status de refugiado
o asilado. A este respecto, la Comisión ha interpretado el derecho a pedir
asilo establecido en el artículo XXVII de la Declaración Americana[920]
y artículo 22(7) de la Convención Americana,[921]
a la luz de las protecciones procesales en que se funda la Convención
de la ONU de 1951 en relación con el Estatuto de Refugiado[922]
y el Protocolo Adicional,[923]
en el sentido de que exige que los Estados otorguen a quienes busquen
asilo una audiencia justa para determinar si satisfacen los criterios de la
Convención sobre Refugiados, particularmente cuando pueda involucrar a las
disposiciones sobre non-refoulement de la Convención sobre
Refugiados, la Convención Americana o la Convención Interamericana sobre la
Tortura.[924]
406. Se ha entendido que requisitos previos similares se aplican
a los procedimientos vinculados a la detención administrativa de
extranjeros, por los que se exige que los procesos a través de los cuales se
puede privar de la libertad a una persona por razones de seguridad u otras
razones deben cumplir con las normas mínimas de justicia. Estas normas
exigen, entre otras cosas, que quien toma la decisión satisfaga las normas
imperantes de independencia e imparcialidad, que se otorgue al detenido
oportunidad para presentar pruebas y conocer y controvertir las demandas de
la parte opositora, y que se otorgue al detenido oportunidad de ser
representado por un abogado u otro representante. Esos requisitos no se
considerarán cabalmente cumplidos en los casos en que, por ejemplo, las
autoridades no definan con suficiente detalle o justifiquen por otros medios
debidamente los fundamentos por los cuales se ha privado de la libertad a la
persona, o se asigne al detenido la carga de justificar su liberación.[925]
407. En relación a
las iniciativas antiterroristas en particular, es evidente, a partir de la
práctica pasada de los Estados, así como a partir de los empeños actuales de
parte de la Organización de los Estados Americanos y de otras organizaciones
intergubernamentales para encarar el problema del terrorismo, que las
reacciones a las amenazas terroristas incluirán una implementación más
rigurosa y extensiva de los métodos de selección y expulsión de extranjeros
del territorio de los Estados, en muchos casos a través de la extradición o
de la negación del status de asilado.[926]
408.
Procedimientos de esta naturaleza bien pueden ser necesarios y estar
justificados en la protección de los habitantes de los Estados contra los
peligros de la violencia terrorista, conforme se refleja, por ejemplo, en
ciertas disposiciones de los instrumentos internacionales que rigen a los
refugiados.[927]
Sin embargo, está fuera de toda duda que estos procesos tienen implicaciones
sustanciales para la vida y la seguridad de las personas afectadas. Esta
consideración, junto con el carácter legal de tales procedimientos y el
contexto dentro del sistema jurídico particular de cada Estado, son factores
que deben ser considerados para definir los requisitos de un juicio justo y
el debido proceso en los procesos de esta naturaleza.
409. Como se indicó
anteriormente, los procedimientos que comportan la detención, status
o devolución de extranjeros del territorio de un Estado por exclusión,
expulsión o extradición exigen una evaluación individualizada y detenida y
deben estar sujetos a las mismas protecciones procesales básicas y no
derogables que se aplican en los procedimientos de carácter penal. Y, como
se indicó antes en relación con el derecho a un trato humano, en los
procedimientos de expulsión del territorio se debe tener en cuenta
debidamente el principio de non-refoulement, conforme lo reflejan
disposiciones tales como el artículo 33 de la Convención de la ONU sobre el
Estatuto de Refugiado,[928]
el artículo 3(1) de la Convención de la ONU sobre la Tortura,[929]
el artículo 13 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la
Tortura,[930]
y el artículo 22(8) de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.[931]
4. La
obligación de respetar y garantizar la no discriminación y el derecho a la
protección judicial
410. Como se
subraya en la Sección III(F) supra, entre las protecciones más
fundamentales y no derogables del derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario está el requisito de que los
Estados cumplan sus obligaciones sin discriminación alguna, incluida la
discriminación por razones de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen social o nacional, situación económica o
cualquier otra condición social. Ello se aplica no sólo al compromiso de los
Estados de respetar y asegurar el respeto por los derechos fundamentales en
el contexto de las amenazas terroristas, sino que también limita las medidas
que los Estados pueden adoptar para derogar derechos que pueden ser
legítimamente suspendidos en estados de emergencia, al prohibir toda medida
que comporte discriminación por razones de raza, color, sexo, idioma,
religión u origen social.[932]
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