El Protocolo facultativo

La preparación de un protocolo facultativo¹⁶ que permitiera la presentación de denuncias por particulares respecto a los derechos económicos, sociales y culturales se debatió por primera vez en el Comité en 1990 y la cuestión se ha venido examinando oficialmente en el Comité desde su sexto período de sesiones, en 1991. En particular el Comité celebró debates profundos y pormenorizados desde sus períodos de sesiones 11º en 1994 hasta la 15º sesión en 1996. Finalmente, en el contexto de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en Viena, el Comité publicó en 1993 un informe analítico conteniendo un estudio detallado del Protocolo Facultativo.

La Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas durante tres años seguidos se ha limitado a pedir comentarios de los países, de las organizaciones intergubernamentales y de las ONG. No tomó ninguna decisión con respecto al asunto. De estas consultas quedó claro que las ONG estaban a favor de un protocolo facultativo y que la mayoría de los Estados no estaban muy interesados en el asunto.

En abril de 2001 la Comisión de Derechos Humanos decidió de manera unánime, nombrar un experto independiente que se encargue de examinar la cuestión de un protocolo facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales teniendo en cuenta, entre otras cosas, el texto entregado por el Comité, las observaciones hechas a ese respecto por los Estados, las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales, así como el informe del seminario sobre la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, con especial referencia a un proyecto de protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (E/CN 4/RES/2001/30, PÁRRAFO 8)

Aunque se ha visto algún progreso en los años recientes, va a tomar mucho tiempo superar la oposición política en contra del protocolo facultativo, la cual aparece a menudo con el argumento "legal" de la no-justiciabilidad, pero que en realidad es una razón política por la cual se resisten los Estados.

En términos generales la verificación del cumplimiento de las obligaciones de los Estados y la evaluación de los niveles de desarrollo o retroceso en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales desde una instancia internacional es, en alguna medida, una fórmula de exigibilidad legal de los mismos.

Los procedimientos internacionales de verificación tienen en general una función asesora, asistencial y correctiva. Las principales formas de supervisión correctiva son los comités, los informes y los relatores. Las facultades de los comités son la de investigar y la de producir conclusiones, observaciones, sugerencias o recomendaciones.

Las imperfecciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que en la mayoría de los casos implican la inexistencia de mecanismos judiciales para hacerlos efectivos en el plano internacional, invitan a explorar ésta y las demás formas existentes para realizarlos de manera concreta. El conocimiento de los instrumentos y mecanismos y su uso creativo permitirán ir madurando y perfeccionando la normatividad internacional en la materia, con las consecuencias positivas que de allí se van derivando para la realización de la dignidad humana¹⁷.

Los Estados al adherirse y ratificar el Pacto aceptan la responsabilidad solemne de aplicar cada una de las obligaciones que se le imponen, entre ellas los mecanismos de vigilancia y el asegurar de buena fe la compatibilidad de sus leyes nacionales con sus deberes internacionales. Por consiguiente, los Estados se hacen responsables del cumplimiento de sus obligaciones ante la comunidad internacional, ante otros Estados que han ratificado los mismos textos y ante sus propios pueblos, ciudadanos y otras personas residentes en su territorio.

Es cierto que la aplicabilidad de los derechos humanos se ha internacionalizado. Eso quiere decir que no son competencia exclusiva de la jurisdicción interna de cada Estado, sino que - en una gran medida, cada vez mayor - están sometidos a órganos internacionales de verificación.

La verificación del cumplimiento de los derechos humanos que ejercen los órganos internacionales no es una intervención en los asuntos domésticos de un Estado, sino la aplicación de normas contractuales de valor universal. (J. Marchán)

Aunque el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales puede ayudar a aplicar el Pacto desde una perspectiva internacional, en última instancia la eficacia de este instrumento depende de las medidas que adopten los gobiernos para dar cumplimiento efectivo de sus obligaciones legales internacionales. A este respecto, el Comité ha reconocido la importancia esencial de que los Estados adopten medidas legislativas apropiadas e instituyan recursos judiciales, señalando el verdadero carácter legal de los derechos económicos, sociales y culturales.

En ese sentido, la necesidad de aplicar las disposiciones del Pacto mediante legislación interna está en consonancia con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, en el que se estipula que "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado". De la misma forma, en los Principios de Limburgo (1986) relativos a la aplicación del Pacto se subraya que "Los Estados Parte deberán dotarse de recursos efectivos, tales como las apelaciones ante un magistrado, cuando sea necesario" (Principio 19). En la medida que aún no existe un procedimiento para la presentación de quejas individuales establecido por el Pacto, la plena aplicación de los derechos que contiene este instrumento, depende tanto más de la existencia de leyes y recursos apropiados a nivel nacional¹⁸.

Cabe recordar lo establecido por la Observación General No 3 del Comité: "Entre las medidas apropiadas, además de las legislativas, está la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos que, de acuerdo con el sistema jurídico nacional, puedan considerarse justiciables". Por último, lo sostenido por la Declaración de Quito (1998): "Reconociendo que la impunidad frente a la grave violación de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales genera un quiebre de los valores éticos de nuestra sociedad, se impone que los Estados adecuen los aparatos de justicia para establecer la verdad de lo que sucede con estas violaciones, buscar la justicia y sanción a los responsables y asegurar la reparación de las víctimas".

Por tanto, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones comunitarias de base interesadas en llevar a cabo estrategias de vigilancia social y de exigibilidad respecto al cumplimiento de las obligaciones estatales establecidas en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, deben considerar, tanto la utilización de los mecanismos de vigilancia establecidos por el Pacto, principalmente la presentación de informes alternativos ante el Comité, como la presión sobre sus gobiernos y poderes legislativos y judiciales para que adopten medidas de carácter económico (presupuesto), legislativas (leyes) y jurídicas (garantías y acciones jurídicas), así como otras de carácter educativas, políticas, administrativas y cualquier otra que ayude a garantizar la realización efectiva de los derechos reconocidos por el Pacto.

"La ausencia de compromiso político y no la falta de recursos financieros es con frecuencia la causa verdadera del abandono en que se encuentra el hombre".

Revisado el procedimiento de presentación y examen de los informes de los Estados Parte por el Comité como el principal mecanismo de control de las obligaciones de los Estados derivadas del Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales queda claro algunos desafíos para las organizaciones de la sociedad civil:

1. Dotarse de un enfoque de derechos para incrementar las diversas formas de exigibilidad y vigilancia social a favor de la plena realización de los derechos humanos; por ejemplo, desarrollar experticia y calidad en el uso de los mecanismos del sistema internacional de protección de los derechos humanos, demandar ante los tribunales nacionales casos de violación de derechos económicos, sociales y culturales, elaborar criterios, metodologías y planes para el seguimiento de las políticas públicas y del presupuesto nacional en materia de derechos económicos, sociales y culturales, vincular la exigibilidad de estos derechos con cuestiones que afectan el desarrollo de los países no industrializados, tales como la deuda externa, los procesos de integración, los acuerdos de comercio exterior, el financiamiento del desarrollo y las políticas de ajuste, entre otros.

2. Aportar en la información y en el desarrollo de las capacidades del Comité para que su contribución a la aplicación del Pacto sea más efectiva, proponiendo, por ejemplo, el uso más frecuente de mecanismos tales como las misiones de asistencia técnica, así como la realización de seminarios regionales y cursos nacionales de capacitación.

3. Elaborar los informes de la sociedad civil de manera participativa y con un alto nivel de calidad, considerando las directrices para la presentación de informes por los Estados Parte y tomando en cuenta las conclusiones y recomendaciones de las observaciones finales del informe anterior, presentando así, verdaderas evaluaciones de períodos de cinco años; considerar las listas de preguntas elaboradas por el Grupo de trabajo presesional y formuladas al Estado Parte sobre el Informe que se examinará; crear mecanismos de comparecencia extraordinaria de los Estados Parte ante el Comité por grave regresión, dificultad o violación masiva y persistente de los derechos reconocidos en el Pacto.

4. Articular diversos actores y desarrollar capacidades de acción conjunta a nivel nacional e internacional, a través de redes y coaliciones para intercambiar enfoques, experiencias y campañas públicas, como por ejemplo, una campaña mundial por la aprobación del Protocolo Facultativo del Pacto.

5. Promover en el año 2003, con ocasión del 15 aniversario de instalación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la realización de un Seminario Mundial para mejorar la aplicación del Pacto, con una mayor y mas activa participación de la sociedad civil.