Es prácticamente indiscutible que el desempeño del decenio de 1990 no sólo ha sido, en casi todas sus dimensiones, muy inferior al prometido, sino que ha sido desastroso, desde casi cualquier punto de vista.¹⁷ Sin embargo, el problema de juzgar las políticas del Consenso de Washington radica en parte en el conocido dilema del escenario contrafáctico. ¿Qué hubiera pasado de no haber sido por las reformas del Consenso de Washington? ¿El crecimiento hubiera sido aún más decepcionante?

La controversia sobre la interpretación de la historia de América Latina gira en torno a tres preguntas centrales: ¿cómo se explica la década perdida de 1980, esa caída aparentemente rápida después de un crecimiento vigoroso?; ¿cómo se explica el auge de principios del decenio de 1990?; y ¿cómo se explica la caída igualmente repentina a fines de él, al cabo de un período tan corto? Nos encontramos en medio de un gran drama teatral: ¿resurgirá en el próximo acto un crecimiento vigoroso?, ¿veremos desatarse nuevas crisis?, ¿o en el próximo acto veremos más de lo mismo: estancamiento y poco crecimiento? El problema estriba en que es poco probable que el próximo acto se ajuste al libreto original. La mayoría de los países están tan preocupados por la forma en que se ha desarrollado la obra, que es probable que decidan cambiar el libreto. Por lo tanto, e independientemente de lo que suceda, entraremos en otra ronda de controversias difíciles de resolver: si las economías se recuperan, ¿será gracias a los cambios, o a pesar de ellos?

Para poder interpretar las experiencias, tenemos que analizar lo que ocurrió desde una perspectiva tanto microeconómica como macroeconómica. En la próxima sección trataré de demostrar en mayor detalle que es posible detectar un nexo causal entre determinadas políticas del Consenso de Washington y los fracasos. En esta sección haré un análisis más general.

Por débil que haya sido, el crecimiento del decenio de 1990 fue, en cifras totales, superior al de la década perdida de 1980, en la que la deuda pendiente aplastó a las economías de la región. Ese período de estancamiento terminó, pero yo me atrevería a sugerir que el fin de la década perdida estuvo más relacionado con la solución del problema de la deuda pendiente que con las estrategias de reforma, del mismo modo que el estancamiento de la región comenzó a raíz del peso agobiante de la deuda. Si analizamos el decenio de 1990 desde esa perspectiva, nuestra visión del crecimiento limitado en dicho decenio será aún más negativa.Y ello debido a que no es extraño que, cuando una economía atraviesa un período de recesión o estancamiento, haya un período de "puesta al día", en el cual se aprovechan oportunidades perdidas y se hacen inversiones para incorporar adelantos tecnológicos. Esta interpretación parece particularmente plausible cuando se observa que el crecimiento más vigoroso ocurrió efectivamente en la primera mitad de la década. Por lo tanto, según esta perspectiva, deberíamos examinar conjuntamente los decenios de 1980 y 1990, en cuyo caso el crecimiento registrado en el marco de la reforma es aún peor, ya que no alcanza a la mitad de lo que fue en las décadas anteriores a la reforma y, en términos per cápita, es apenas positivo (cuadro 8).

Fuente: Cálculos basados en datos de Indicadores de desarrollo mundial (Banco Mundial, varios años).

Cabe reconocer, para ser justos, que existe otra interpretación según la cual lo sucedido en la década de 1980 fue la consecuencia inevitable de las políticas fallidas de las décadas anteriores, en cuyo caso el estancamiento de esa década debería atribuirse más precisamente a ese período anterior. Sin embargo, aun en ese caso, el crecimiento anterior a la reforma parece más vigoroso que el ocurrido en el marco de la reforma.

Hay varias razones que me llevan a inclinarme decididamente a favor de la primera interpretación. En primer lugar, era de esperar que una perturbación macroeconómica de la magnitud que tuvo el aumento de las tasas de interés aplicables a estos países tan endeudados fuera suficiente para precipitar por sí sola una crisis —aunque la "microeconomía" funcionara perfectamente — y que esa crisis provocara a su vez una caída en picada del crecimiento del PIB. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, las dificultades macroeconómicas no suelen generar crisis, sino que se limitan a reducir los niveles de ingresos. Se podría aducir, por supuesto, que los préstamos se contrajeron para enjugar déficit presupuestarios originados por empresas estatales ineficientes; sin embargo, la mayoría de los observadores parece opinar que el aumento de la deuda externa se debió principalmente a fuerzas macroeconómicas (el reciclaje de los petrodólares). Hagamos el siguiente ejercicio mental: ¿qué habría sucedido si las empresas hubieran sido plenamente eficientes, pero, al observar el alto rendimiento (esperado) de sus actividades de inversión —alto, por lo menos, en relación con las tasas de interés que se estaban cobrando—, hubieran contraído empréstitos para financiar inversiones, de modo que la diferencia entre el ahorro interno y la inversión hubiera sido idéntica a la observada? Es casi seguro que los países habrían entrado en crisis cuando los Estados Unidos subieron sus tasas de interés a niveles sin precedentes. En síntesis, la crisis se habría producido igual, con independencia de que el endeudamiento externo se debiera a la contracción del ahorro o al aumento de la inversión, y de la mayor o menor eficiencia de las empresas estatales. En ese sentido, no se podría haber culpado únicamente a la ineficiencia de esas empresas.¹⁸

Hay un ejercicio mental que discurre en sentido contrario al anterior, y que puede plantearse en los siguientes términos: supongamos que los Estados Unidos no hubieran subido las tasas de interés. ¿El endeudamiento excesivo de las empresas estatales ineficientes habría provocado a la larga el colapso del sistema, aunque los Estados Unidos no hubieran aumentado las tasas de interés? Si ése fuera el caso, se podría aducir que el aumento de las tasas de interés sólo influyó en el aspecto cronológico de la crisis, no en el hecho de que ocurriera o no. Sin embargo, si se acepta esta interpretación, es preciso creer que los gobiernos no vieron lo que se les venía encima. De acuerdo con esta interpretación, los problemas de los países habrían ido agravándose lentamente, de manera que los gobiernos habrían podido tomar medidas antes de que la crisis llegara a su desenlace.¹⁹

Uno de los motivos por los cuales es tan difícil interpretar el decenio de 1980 es la dificultad que existe para analizar la década de 1970. En esta última se registró un crecimiento relativamente intenso, en parte propiciado por enormes corrientes de capital que, según algunos, no eran sostenibles, pero que, en todo caso, a partir del fuerte aumento de las tasas de interés en los Estados Unidos, no se mantuvieron. Asimismo, fue sacudida por fluctuaciones demasiado profundas de los precios del petróleo, que frenaron el crecimiento en gran parte del resto del mundo. Por lo tanto, si bien la productividad total de los factores en América Latina (como se mide tradicionalmente) fue aparentemente baja en la década de 1970²⁰, dicha década fue testigo de importantes descensos en el crecimiento de la productividad total de los factores en todo el mundo, aun sin corrupción y sin la ineficiencia asociada a las empresas estatales.²¹

El crecimiento de principios de ese decenio no se mantuvo. Los críticos pueden afirmar con acierto que no era sostenible. Los primeros años de la década se caracterizaron por la entrada de enormes corrientes de capital. En cierto sentido, los países gastaban más de lo que ganaban. Esto podría no haber tenido mayores consecuencias si las corrientes de capital se hubieran destinado a inversiones a largo plazo de tipo totalmente nuevo que ampliaran la capacidad de producción de la economía, con un rendimiento superior a las tasas de interés que debían pagar los países, y si una parte tan importante de las corrientes de capital no hubiera sido de corto plazo.²²

De hecho, en un determinado momento, el FMI, sin prestar mucha atención a los riesgos que entrañaban las corrientes de capital de corto plazo, parecía creer que, en la medida en que el endeudamiento externo no fuera generado por el desorden fiscal en el sector público (gasto público superior a los ingresos del Estado), los déficit de la cuenta corriente serían sostenibles. Incluso en el caso de que la deuda se hubiera contraído para financiar el consumo de los hogares, los prestadores no habrían otorgado los préstamos si los hogares no hubieran tenido capacidad de pago. Los préstamos internacionales cumplieron una función importante al contribuir a moderar el consumo en el correr del tiempo.²³ Sin embargo, las corrientes de capital son en realidad sumamente volátiles: someten a los mercados de capital a excesos de optimismo y pesimismo irracionales. Además, en el caso de los países en desarrollo, generalmente los grandes déficit de la cuenta corriente, sea cual sea su origen, no son sostenibles, y los ajustes que es preciso hacer para eliminarlos —modificaciones drásticas de los tipos de cambio o disminuciones importantes del ingreso, o ambas cosas a la vez— reducen las importaciones. En muchos países de América Latina han sucedido ambas cosas.²⁴ Cuando entran grandes corrientes de capital de corto plazo, los cambios de actitud pueden reflejarse rápidamente en una negativa a renovar préstamos o en un retiro de capital de cartera. (En el caso de una liberalización total del mercado de capital, aunque no haya grandes corrientes de capital de corto plazo, puede haber una fuga de capitales de inversionistas nacionales).

Sin embargo, la entrada de capitales no impulsó un resurgimiento de la inversión real. Según ciertos cálculos, gran parte de ese capital se utilizó simplemente para financiar un aumento del consumo.²⁵ La entrada de capitales fue en parte resultado de la privatización, de la venta de los bienes de los países a extranjeros.²⁶

Las prácticas contables contribuyeron a dar una falsa impresión de éxito. Los países debían haber centrado la atención en el ingreso nacional neto, pensando en las posibilidades de bienestar futuro de los ciudadanos y tomando en cuenta la depreciación de los recursos físicos del país y el agotamiento de sus recursos naturales, la degradación del medio ambiente, la venta de los activos nacionales en el exterior y el agravamiento de la sensación de inseguridad y vulnerabilidad económicas.

Hay una serie de pasos que deben darse para pasar del PIB al ingreso nacional neto: si no perdemos de vista la diferencia entre las dos medidas, podemos entender mejor por qué el PIB dio una falsa impresión de éxito en el período inicial de la reforma.

En primer lugar, existen varias diferencias entre el producto interno bruto y el producto interno neto. Toda empresa sabe que debe tomar en cuenta la depreciación de su capital. Sin embargo, si un país vende sus bosques de madera dura, podrá contabilizar lo que reciba a cambio como "ingresos", pero habrá reducido el patrimonio del país.²⁷ Un método de contabilidad correcto habría diferenciado entre la venta de un activo y lo que es realmente ingreso. Por lo tanto, el producto nacional o interno neto habría deducido esa pérdida del valor del bosque.

De manera similar, el producto interno bruto y el producto interno neto se basan en los bienes que se producen en el país, y no en el bienestar de sus ciudadanos. Es una medida útil del nivel de actividad económica dentro de un país, pero no lo es del grado de bienestar de las personas que viven en él. Lo importante para los ciudadanos de un país es el ingreso nacional neto. Si un país vende sus activos en el extranjero, y como resultado de la venta se lanza a consumir en forma desenfrenada, sus ciudadanos se volverán más pobres. Sus perspectivas futuras habrán empeorado. Por consiguiente, la venta de empresas estatales a extranjeros en el marco de las privatizaciones debe contabilizarse como una disminución del patrimonio de los ciudadanos, que debe deducirse del ingreso nacional neto; si la entrada de fondos generada por las privatizaciones se destina a realizar inversiones de tipo totalmente nuevo, la pérdida registrada en una cuenta se compensa con la ganancia contabilizada en la otra. En cambio, si esto no sucede —y por lo menos hasta cierto punto no sucedió—, significa que el país se ha empobrecido. Por ende, una contabilidad correcta habría mostrado un panorama menos halagüeño en los primeros años de la década de 1990.

Más allá de las privatizaciones realizadas medianten la venta a extranjeros, gran parte del capital que entró era de corto plazo, es decir, el tipo de dinero que puede entrar y salir de un día para otro, y no la clase de dinero con la cual se podrían construir fábricas y crear empleos. Una contabilidad apropiada habría tomado en cuenta este pasivo, compensado por la inversión que milagrosamente hubiera podido generar. También en este caso, al aumentar el pasivo sin un aumento correspondiente de los activos productivos, el país se empobrece. Una buena contabilidad lo habría reflejado.

Es indudable que, aun si las entradas de capital de corto plazo no contribuyeron a aumentar el patrimonio, tuvieron un efecto positivo de corto plazo sobre la demanda agregada (que, dependiendo de las circunstancias del país, puede haber sido amortiguado por políticas monetarias y fiscales restrictivas). En la medida en que existían recursos subutilizados, el aumento de la demanda agregada estimuló el crecimiento. Debido a que el producto aumentaba más rápidamente que los insumos, parecía que la "reforma" había puesto en marcha una nueva era de incrementos de la productividad. Sin embargo, y en su mayor parte, los aumentos registrados en la productividad fueron simplemente los aumentos normales que se observan cuando una economía se recupera de una recesión, y América Latina, a principios del decenio de 1990, se estaba recuperando de un período de diez años de desaceleración de la actividad económica.

Un buen sistema contable hubiera ido incluso más allá. Habría advertido que el capital de corto plazo es muy volátil; que cuando el país, por las vicisitudes del mercado, decide retirarse de éste o exigir una tasa de interés más alta, puede caer en una crisis y verse obligado a pedir un préstamo al FMI o a recortar gastos en formas que reducen los ingresos futuros. Un buen sistema de contabilidad habría exigido que se guardaran reservas —una cifra que se descontaría del ingreso nacional neto— en previsión de ese costo futuro. Si una compañía de seguros emprende una actividad riesgosa —como la de vender seguros— debe guardar dinero, mantener un fondo de reserva, para reflejar el costo previsto de esa actividad.²⁸

El capital de corto plazo planteaba otro problema: la tasa de interés que devengaba era variable. Las tasas de interés que podían exigir los prestamistas podían elevarse en forma drástica, aunque los países no hicieran nada indebido. Ésta, como ya hemos argumentado, fue la causa principal de la crisis de principios del decenio de 1980: la Reserva Federal de los Estados Unidos aumentó enormemente y en forma repentina las tasas de interés. Los niveles de la deuda, hasta ese momento sostenibles, se volvieron súbitamente insostenibles. A fines de la década de 1990, no sólo se acentuó la percepción de los mercados con respecto a la deuda de los mercados emergentes (causada, en parte, por la crisis financiera mundial), sino también la "aversión al riesgo" del mercado. Como consecuencia, la prima de riesgo que exigían los inversionistas aumentó fuertemente, compensando con creces las tasas de interés algo menores de los Estados Unidos y Europa. Nuevamente, los niveles de deuda que podrían haber sido sostenibles se volvieron repentinamente insostenibles.²⁹

Por lo tanto, el sistema contable —que centraba la atención en el PIB— no dio una visión exacta de lo que estaba sucediendo. Si bien las cifras citadas, el producto interno bruto, sugerían que el desempeño de las economías latinoamericanas a principios de la década de 1990 era realmente admirable, un mejor sistema contable habría presentado un panorama mucho más sombrío.

Los defensores de la reforma dicen: si no hubiera ocurrido la crisis financiera mundial, el crecimiento se habría mantenido. Pero esta afirmación es errónea en dos aspectos. En gran medida, la crisis financiera mundial fue en sí misma un producto del movimiento mundial de reforma, incluida la liberalización del mercado de capitales. ¿Qué cambió en Asia oriental, la región del mundo que durante tres décadas no sólo tuvo el crecimiento más rápido sino también la mayor estabilidad, en la que dos de los países que entraron en crisis tuvieron solamente un año de coyuntura desfavorable, y otros dos no experimentaron ni siquiera un año de contracción, lo cual mostraba un desempeño más positivo que el de cualquiera de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)? El factor preponderante, diría yo, no fue el aumento de la corrupción y la falta de transparencia, como nos podría haber hecho creer el FMI. Por el contrario, al menos en varios de los países afectados, la corrupción estaba disminuyendo y la transparencia iba en aumento.³⁰ El problema radicaba más bien en la liberalización prematura y excesivamente rápida de los mercados financieros y de capital, y la falta de marcos regulatorios adecuados.³¹ En lugar de preguntar cuál era el marco regulatorio apropiado, se centró la atención únicamente en la desregulación, con consecuencias desastrosas.

En América Latina las reformas han contribuido en gran medida a resolver algunos de los problemas del pasado. Se han atenuado los déficit fiscales, aunque no se les ha eliminado, y se han hecho grandes progresos en cuanto a reducir la inflación. Los defensores de las reformas adujeron que los datos de principios del decenio de 1990 confirmaban que habían sido un acierto. Retrospectivamente, vemos lo engañosas que fueron esas conclusiones. Parte de ese éxito aparente se debió a la expansión de la demanda agregada, gracias a que finalmente se había encarado el problema de la deuda pendiente, al aumento repentino de las entradas de capital, y al incremento de las exportaciones como resultado de una vigorosa coyuntura económica en los Estados Unidos durante los llamados "formidables años noventa". Este crecimiento de la demanda agregada determinó que se utilizaran recursos que habían permanecido ociosos durante mucho tiempo. Fue más bien una expansión convencional del lado de la demanda, y no un crecimiento del lado de la oferta como recalcaban los reformistas. Hubo algunos elementos importantes del lado de la oferta, pero eran muy diferentes a los que señalaban los defensores de la reforma. Parte de ese éxito aparente fue la consecuencia natural del proceso de puesta al día posterior a la década perdida de 1980. Otra parte fue resultado del crecimiento no sostenido, o insostenible, del capital extranjero.

En algunos de esos mismos "éxitos" estaba la simiente de los problemas de fines del decenio de 1990 y los primeros años del nuevo milenio.³² Las reformas habían expuesto a los países de América Latina a nuevas fuentes de riesgo. Los sistemas contables no solamente no habían tenido en cuenta esos riesgos, sino que además, en muchos otros aspectos, habían proporcionado mediciones que exageraban el éxito alcanzado.

Notas

17 Los defensores de las reformas se apresuraron a cantar victoria cuando vieron aumentar el crecimiento a principios del decenio de 1990. Dieron por sentado que ello se debía a las reformas, y prestaron poca atención al hecho de que aun en ese momento el desempeño no era particularmente impactante desde el punto de vista histórico. Pero ahora que las cifras muestran un panorama más lúgubre, dicen que es demasiado pronto para sacar conclusiones y que es una comparación injusta ya que los últimos años se han caracterizado por una desaceleración económica a nivel mundial. No hay duda de que es necesario ejercer cautela a la hora de emitir juicios, como lo han demostrado ampliamente las precoces afirmaciones sobre el éxito de las reformas. Sin embargo, una de las críticas que se han hecho a las reformas es que han contribuido a la inestabilidad económica mundial y además han expuesto a los países en desarrollo a mayores riesgos (véase a continuación).

18 Existen, por cierto, situaciones hipotéticas en las cuales América Latina se hubiera podido salvar de la crisis: se podrían haber creado instituciones (como en Asia oriental) para estimular el ahorro privado, y de ese modo hubiera habido poca necesidad de recurrir  la inversión extranjera. Sin embargo, estas no son las hipótesis “contrafácticas” en las que se basa la mayoría de los análisis de políticas.

19 Existen, claro está, teorías de los procesos políticos que postulan que muchas veces los grandes cambios sólo pueden lograrse como resultado de una crisis.

20 En la década de 1970 no sólo hubo convergencia entre América Latina y los Estados Unidos, sino que al parecer hubo convergencia incluso en cuanto a la eficiencia (productividad total de los factores). A pesar de los numerosos problemas metodológicos y de medición que notoriamente inciden en esas mediciones, uno de los estudios más respetados sobre los Estados Unidos demostró que en ese decenio la productividad total de los factores había disminuido (a una tasa anual media de 0,25%), mientras que otro estudio señaló aumentos considerables en la productividad total de los factores (a una tasa anual media de 0,75%). Con respecto a los Estados Unidos véase Dougherty y Jorgenson (1997), y para América Latina véase De Gregorio y Lee (1999).

21 En los Estados Unidos, por ejemplo, si bien la productividad de la mano de obra había aumentado aproximadamente un 2,9% durante los decenios de 1950 y 1960, a partir del año 1973 la productividad creció a una tasa de alrededor del 1,1%; gran parte de esa caída se asocia a una desaceleración en el ritmo de la productividad total de los factores (Baily, Stiglitz y Tyson, 1995).

22 En Ricardo Ffrench-Davis (2003a) puede verse un análisis de la inestabilidad macroeconómica en América Latina desde este punto de vista. En Damill y Frenkel (2003), por ejemplo, figura un estudio sobre Argentina.

23 Esta opinión se expone, por ejemplo, en Prasad, Rogoff y otros (2003).

24 En trabajos recientes sobre macroeconomía, que hacen hincapié en el papel de las variables balance y flujo de efectivo, se explica por qué los descensos importantes del tipo de cambio pueden, en el corto plazo, estar asociados a un debilitamiento de la macroeconomía. Véase, por ejemplo, Greenwald (1999), Greenwald y Stiglitz (1993) y Furman y Stiglitz (1998a).

25 Por ejemplo, entre 1990 y 1996, mientras que la inversión aumentó en 166.400 millones de dólares, el ahorro sólo se incrementó en 132.400 millones de dólares. Si la tasa de ahorro se hubiera mantenido constante al nivel de 1990 (como porcentaje del PIB), el ahorro hubiera aumentado casi en el mismo monto que la inversión (la diferencia habría sido sólo de 300 millones de dólares), lo que significa que América Latina no hubiera tenido que pedir préstamos en ese período. Es fácil imaginar, por ende, que la casi totalidad de los 34.000 millones de dólares de las corrientes de capital debe de haber ido a parar al consumo, habida cuenta del crecimiento que se registró en éste.

26 Esto no mejoró la capacidad de producción de la economía, salvo en la medida en que la gestión extranjera aumentó la eficiencia con la que se emplearon los activos.

27 Del mismo modo, puede resultar muy engañoso no tomar en cuenta la depreciación de los bienes de capital públicos. Un país que recorta sus gastos para mantener los activos públicos puede mostrar un déficit menor, y un inversionista financiero corto de miras podría pensar, por ello, que las perspectivas futuras de la economía son mejores. Sin embargo, las pérdidas derivadas del deterioro de la infraestructura pública pueden más que compensar los aparentes beneficios de la reducción del déficit, sin que ello se refleje en los estados contables.

28 Irónicamente, el FMI pensó que la reformas que había impuesto en América Latina habían reducido la vulnerabilidad de ésta a las crisis y que, en ese sentido, el verdadero bienestar de los países era aún mejor que lo que sugerían las cifras del PIB. De acuerdo con su análisis, la causa principal de la vulnerabilidad eran las políticas monetarias no restrictivas, que conducían a la inflación y el despilfarro fiscal. En estas dimensiones, el desempeño de la mayoría de los países fue ampliamente superior a lo que había sido anteriormente. Sin embargo, la liberalización de los mercados de capital había introducido una causa aún más importante de vulnerabilidad. Se puede ver un análisis de las causas de la vulnerabilidad en Furman y Stiglitz (1998a) y Easterly y otros (2000), y en las referencias allí citadas.

29 Damill y Frenkel (2003) estiman que la mayor parte del aumento de la deuda de Argentina en el período anterior a la crisis final de 2001 puede atribuirse a esas tasas de interés más altas.

30 Véase, por ejemplo, Furman y Stiglitz (1998a).

31 Véase, por ejemplo, Rodrik y Velasco (1999). Estudios más recientes del FMI han confirmado que la liberalización del mercado de capitales se asocia en muchos países en desarrollo a una mayor volatilidad, pero no necesariamente a un crecimiento mayor. Véase, por ejemplo, Prasad, Rogoff y otros (2003).

32 En Stiglitz (2003) sugiero que la coyuntura económica desfavorable que comenzó en los Estados Unidos en marzo de 2001 también puede explicarse en gran medida como una consecuencia del fracaso de las políticas del decenio de 1990.