Los medios no deben nunca confundirse con los
fines. Muchas veces el Consenso de Washington trató a la privatización, la
liberalización y la estabilización como fines en sí mismos, y no como medios
de alcanzar objetivos más amplios. Se suponía que debían generar ingresos
más altos y un crecimiento más rápido. Es evidente que la apertura de los
mercados de capitales no ha logrado ese objetivo; por el contrario, sólo ha
traído aparejada una mayor inestabilidad. La liberalización del sector
financiero con frecuencia también ha generado inestabilidad, tras lo cual el
gobierno ha tenido que emprender costosos rescates. La privatización de los
monopolios, sin reglamentación, puede provocar un alza de los precios a
medida que los dueños privados aprenden a explotar mejor el poder del
mercado. La región lleva la marca de privatizaciones fracasadas, y de
privatizaciones que no han podido cumplir sus promesas en materia de bancos,
caminos, agua, telecomunicaciones, seguridad social. Es posible que si las
privatizaciones se hubieran realizado de manera diferente, con mayor
cuidado, los resultados habrían sido mejores.42
Pero ése es sólo un aspecto del problema: estas reformas se encararon casi
como si fueran fines en sí mismas. A veces parecía imperar la creencia de
que no importaba cómo se hicieran las reformas: lo único importante era
llevarlas a cabo.
El énfasis puesto en la inflación refleja no
sólo una visión demasiado estrecha —como hemos visto, la estabilidad
macroeconómica implica algo más que reducir la tasa de inflación—, sino
también una confusión de los fines con los medios. El razonamiento es que
deberíamos preocuparnos por la inflación porque puede impedir el
crecimiento económico,43
y existen algunas pruebas de que las tasas muy altas de inflación lo hacen.44
Sin embargo, las medidas adoptadas para limitar la inflación pueden de por
sí tener un efecto negativo sobre el crecimiento, en cuyo caso debemos
establecer un equilibrio entre ambas cosas.45
Hemos visto cómo, en la práctica, el énfasis excesivo en la inflación ha
reprimido el crecimiento.46 En efecto, Akerlof, Dickens y Perry (1996) han
argumentado que el nivel óptimo de inflación es estrictamente mayor que
cero, y en el Japón y otros países hemos visto los efectos adversos de la
deflación.47 Los que se preocupan únicamente por la inflación han argumentado
que una vez que ésta comienza no se puede detener, y que los costos de
revertirla son altos; sin embargo, ninguna de estas dos aseveraciones
soporta un escrutinio empírico.48
No obstante, el énfasis excesivo en la
austeridad fiscal que resulta de atribuir demasiada importancia a la
inflación tiene otras consecuencias. Significa que los recursos no se están
utilizando plenamente y que el derroche de recursos no sólo tiene un costo
en materia de bienestar en la actualidad, sino también en el futuro. Las
inversiones que se podrían haber hecho, tanto en capital físico como humano,
no se hacen.
El FMI ha alegado que los países tienen que
sentir el dolor; de esa manera el crecimiento será supuestamente más
vigoroso en el futuro. Sin embargo, el dolor no es una virtud en sí mismo.
En algunas de sus formas puede efectivamente impedir, no sólo el crecimiento
presente, sino también el crecimiento futuro.
Hay estudios macroeconómicos que apoyan ampliamente una hipótesis de raíz
casi unitaria, de modo que las políticas que hoy conducen a una disminución
del ingreso, también lo harán mañana, e igualmente en un futuro bastante
lejano.
Quiero aclarar que no estoy defendiendo una
inflación desenfrenada.49 Lo que estoy afirmando es que cuando un país tiene
un gran volumen de recursos subutilizados, y al mismo tiempo existe
deflación, no debemos preocuparnos obsesivamente por el hecho de
que cierto grado de expansión fiscal podría causar un ligero
aumento en los precios.
Es quizás evidente que la reforma debe
basarse en una sólida comprensión de la economía. Pero del mismo modo que el
Consenso de Washington fue criticado por centrarse en objetivos demasiado
estrechos, también es posible criticarlo por haberse basado en un "modelo"
equivocado o excesivamente simplista de la economía. No tuvo en cuenta las
limitaciones derivadas de una información restringida y asimétrica, los
mercados incompletos y la competencia imperfecta: todas ellas son
limitaciones importantes en cualquier economía, pero especialmente en las
economías en desarrollo. La opinión de que los mercados generan por sí solos
eficiencia económica —o, en términos más generales, que los mercados pueden
por sí solos resolver los problemas básicos de la sociedad— se designa a
veces con el nombre de fundamentalismo del mercado.
Se debió haber reconocido que, si bien los
mercados pueden hallarse en el centro de una economía sana, el Estado tiene
un papel importante que desempeñar. Uno de los problemas más graves de
América Latina es la persistencia de un alto grado de desigualdad. Los
mercados no solucionan este problema por sí solos, y las teorías económicas
de la filtración o goteo preconizadas por los fundamentalistas del mercado
sencillamente no funcionan; e incluso cuando funcionan lo hacen en forma
demasiado lenta. Los mercados, por sí solos, no aseguran la estabilidad
macroeconómica; y aunque la economía se recupere posteriormente de un
shock adverso que dé lugar a altas tasas de desempleo, los mercados,
dejados a su libre albedrío, funcionan con demasiada lentitud.
Es necesario entender el papel del Estado
para llegar a una sólida comprensión de la economía. La visión
que tenía el Consenso de Washington al respecto era con frecuencia
desequilibrada. Consideraba que el Estado era parte del problema del
desarrollo, y a menudo parecía abogar por un Estado minimalista. Los
escándalos empresariales en que están envueltos hoy en día los Estados
Unidos muestran el peligro que representan los mercados no regulados: han
demostrado que los incentivos funcionan, pero no necesariamente en interés
de la economía en su conjunto, ni tampoco del accionista común. Son fruto
del mismo mantra de desregulación que se promovió en América Latina. Los
Estados Unidos deberían haber aprendido la lección: la desregulación
excesiva del sistema financiero durante la presidencia de Reagan (combinada
con las tasas de interés excesivas a las que me referí anteriormente)
desencadenó la debacle de las instituciones de ahorro y préstamos, no sólo
costándole al contribuyente estadounidense miles de millones de dólares,
sino más aún a la economía del país, debido a la asignación inadecuada de
las inversiones.
El fundamentalismo del mercado se basa en la
teoría de la mano invisible, en la eficiencia de los mercados sin
restricciones. Pero hoy en día sabemos que, cuando la información es
imperfecta y los mercados incompletos —problemas muy característicos de los
países en desarrollo—, la mano invisible puede serlo simplemente porque no
existe (véase, en particular, Greenwald y Stiglitz, 1986). Los fracasos del
mercado abundan. Aunque haya varias empresas en un mercado, la escasez de
información puede darle a cada una un cierto grado de poder monopólico. Esto
suele suceder, por ejemplo, en los mercados de crédito, sobre todo en los
que otorgan préstamos a pequeñas y medianas empresas, y en la
comercialización de los productos agrícolas, especialmente en los países muy
poco desarrollados. Este es, por ejemplo, uno de los motivos por los cuales,
incluso en los Estados Unidos, no dependemos de empresas privadas
para la comercialización de muchos productos agrícolas, desde las pasas de
uva hasta las naranjas, sino que recurrimos a cooperativas. Es
también uno de los motivos por los cuales las cooperativas
de crédito han desempeñado tradicionalmente
un papel tan importante. Como las instituciones económicas internacionales
han exigido el abandono de las juntas de comercialización en varios países
de África occidental, existe la preocupación, por lo menos en algunos casos,
de que los agricultores se hayan beneficiado poco; el dinero que antes se
utilizaba para ayudar a pagar los servicios públicos generales —y en algunos
casos iba a parar a la corrupción— ahora se destina a apoyar los monopolios
y mafias locales y a generar más corrupción local.
No existen teoremas generales que postulen
que, en el mundo imperfecto en el que vivimos, la liberalización y la
privatización contribuirán a mejorar el bienestar social general. Hay
teoremas que han demostrado que la liberalización del comercio en presencia
de mercados de riesgo imperfectos puede en realidad empeorar la situación de
todos (Newbery y Stiglitz, 1984), y que muestran asimismo que las
únicas condiciones en las cuales es posible asegurar que la privatización
aumentará el bienestar son las mismas condiciones, sumamente restringidas,
en las cuales era válido el teorema de Adam Smith de la mano invisible (Sappington
y Stiglitz, 1987).50 Las investigaciones empíricas respaldan este enfoque
escéptico.51 Si bien considero que tiene sentido que el Estado se retire de
algunos sectores, como el del acero, en el que no tiene ninguna función
obvia que cumplir, hay otros sectores, como el agua, la energía eléctrica,
el transporte y el gas, en los que el Estado
tendrá que desempeñar, de una manera u otra, un papel preponderante. Los
problemas de regulación y desregulación que han salido a la luz en
California y el Reino Unido, y en un sinfín de concesiones en América
Latina, demuestran que la privatización no es ninguna panacea y puede de
hecho empeorar las cosas. Y el proceso de privatización en sí, especialmente
cuando se lleva a cabo con excesiva rapidez, es sumamente problemático.
Al fundamentalismo del mercado no le va mejor
a nivel macro que a nivel microeconómico, y ello se debe en parte a que no
reconoce los vínculos que existen entre ambos. Por supuesto que son pocos
los fundamentalistas del mercado que creen hoy en día que los mercados se
autorregulan tan bien por sí solos que no es necesario que el Estado
intervenga en la política macroeconómica. Sin embargo, como ya se señaló,
anteriormente se solía decir que el Estado, sobre todo en los países en
desarrollo, era el origen de la inestabilidad macroeconómica: si ejercían
prudencia fiscal y aplicaban una sólida política monetaria, los países no
entraban en crisis. La crisis de Asia oriental acabó con ese mito. Los
países de esa región habían registrado continuos superávit fiscales y muy
poca inflación. La crisis se debió a la debilidad de las instituciones
financieras, producto en parte de la falta de
reglamentación.
No se trata simplemente de que las políticas
del Consenso de Washington no hayan logrado su objetivo de estabilidad
macroeconómica: en parte debido a las razones que cité anteriormente, en
realidad contribuyeron a la inestabilidad macroeconómica, a través de las
políticas de liberalización del mercado financiero y de capital.
Resulta irónico que los países que han tenido
más éxito —tanto los países industrializados adelantados de Europa y América
del Norte, como las economías que crecieron en forma acelerada en Asia
oriental— hayan captado intuitivamente la necesidad de establecer un
equilibrio entre los mercados y el Estado. No existe correspondencia entre
la versión de economía de mercado que se les está imponiendo a los países en
desarrollo y, por ejemplo, la de los Estados Unidos. En ese país, el banco
central (la Reserva Federal) no sólo se concentra en la inflación, sino
también en el empleo y el crecimiento, y cuando hay una contracción
económica se aceptan los déficit —incluso los grandes déficit.52 En los
Estados Unidos hay una fuerte oposición a privatizar la seguridad social;
además, el Estado es uno de los principales proveedores de energía
eléctrica: incluso los más leves intentos de privatizarla chocan contra una
fuerte resistencia.53
5. No existe un único sistema
"óptimo" ni una política "correcta"
Una de las principales fallas de las
políticas del Consenso de Washington fue la aparente creencia de que las
reformas se podían dejar en manos de tecnócratas. Esto se basaba
supuestamente en la premisa de que existía una única política económica
óptima, y que era mejor confiar a los expertos la tarea de encontrar esa
política. Pero no existe un único conjunto de políticas dominantes paretiano,
es decir, uno que haga que todas las personas estén en mejor situación que
si se hubiera aplicado cualquier otra política.
El problema estriba en que los mercados
financieros,54 y el FMI que suele
representar sus intereses e ideología, actúan a menudo como si existiera un
único conjunto de políticas dominantes que diese por resultado un óptimo de
Pareto. Esto contradice lo que se enseña en una de las primeras lecciones de
economía: la existencia de compensaciones (trade-offs) recíprocas. El
papel del asesor económico es señalar esas compensaciones. La ciencia
económica, por supuesto, hace hincapié en las limitaciones de nuestros
conocimientos, en las incertidumbres vinculadas no sólo con el futuro sino
también con las consecuencias de otras acciones posibles. El análisis de
incidencia identifica no sólo quién gana y quién pierde a raíz de la
aplicación de cada política, sino también quién corre con los riesgos
inherentes a cada una de ellas. La función del proceso político es escoger
entre las distintas opciones, con conciencia de las ventajas y desventajas
que se compensan; de que algunos ganan como consecuencia de ciertas
políticas mientras que otros pierden; de que algunas políticas entrañan
mayores riesgos y otras menos; de que algunas implican que ciertos grupos
deben asumir esos riesgos. Hay ventajas y desventajas que se compensan en el
corto y el largo plazo. Cuando vienen asesores extranjeros a tratar de
vender una política en particular, aduciendo que es la política
correcta —dando por sentado que no hay compensaciones (trade-offs),
ni riesgos, ni alternativas —, los gobiernos y los ciudadanos tienen derecho
a sospechar.
Así también los defensores del capitalismo al
estilo de los Estados Unidos han actuado como si hubiera una única forma
dominante de organización económica, y así lo sintieron, especialmente
después del colapso del comunismo. Aunque los acontecimientos recientes le
han quitado parte de su brillo al capitalismo al estilo estadounidense,
estos cruzados nunca han entendido realmente ni el sistema económico de los
Estados Unidos y lo que ha hecho que funcione, ni el de los demás países;
han subestimado el papel desempeñado por el Estado —por ejemplo, las
políticas industriales, desde la agricultura hasta la alta tecnología, desde
la creación de la industria de las telecomunicaciones en 1842, al instalarse
el primer cable telegráfico, hasta la moderna internet, o las políticas
regulatorias que son tan importantes para el funcionamiento de nuestros
mercados de valores y sistemas bancarios—; incluso han subestimado el papel
de las instituciones no gubernamentales sin fines de lucro, ya sean
cooperativas de crédito y agrícolas o universidades, hospitales y
fundaciones.
De manera similar, han subestimado el éxito
de otras versiones del capitalismo, como la de Suecia. Han descrito
erróneamente las reformas de principios del decenio de 1990 en ese país como
un abandono de su tradicional modelo de bienestar social. Y eso no es
verdad: Suecia ha estado perfeccionando su sistema. El grado de protección
social sueco sigue siendo muy superior al de los Estados Unidos, el papel
del Estado en Suecia sigue siendo mucho más amplio que en los Estados
Unidos, y sin embargo Suecia ha sido igualmente exitoso que los Estados
Unidos en la Nueva Economía y ha mostrado una mayor estabilidad en el
período actual de contracción económica. Yo me atrevería a sugerir que su
éxito se debe, por lo menos parcialmente, a su sólido régimen de protección
social: una parte esencial del éxito es la disposición a correr riesgos, y
las fuertes redes de seguridad que ofrece Suecia aumentan la capacidad y el
deseo de arriesgarse de las personas.
6. Economía política
Si es verdad, como hemos sostenido, que
existen otras alternativas en materia de política económica, y si es cierto
que éstas afectan de modo diferente a distintos grupos de personas, entonces
es importante saber quiénes toman las decisiones y cómo se adoptan esas
decisiones. Si hay una compensación (trade-off) entre el desempleo y
la inflación, y si los trabajadores se preocupan más por el desempleo,
mientras que a los mercados financieros les importa más la erosión del valor
de sus activos nominales como consecuencia de la inflación, entonces los
trabajadores y los mercados financieros verán las compensaciones desde
puntos de vista diferentes; si se confían las decisiones relativas a la
política monetaria a un banco central independiente controlado por intereses
financieros, o se ordena al banco central que centre la atención únicamente
en la inflación, es más probable que los resultados respondan a los
intereses financieros y no a los intereses de los trabajadores.
Una de las principales reformas de América
Latina ha sido su democratización. Se reconoce cada vez más que la
democracia electoral —cuando las elecciones se compran, ciertos intereses
particulares controlan los medios de difusión, o incluso cuando los
ciudadanos carecen de los conocimientos necesarios para ser votantes
informados— puede no ser suficiente por sí sola. ¿Qué pensarán de la
democracia electoral los dos tercios de la población de Venezuela, que
siguen viviendo en la pobreza en un país rico en petróleo, donde los frutos
de su riqueza han ido a parar a manos de determinados grupos? ¿Qué pensarán
de esa democracia electoral que, por lo menos antes de que Chávez asumiera
la presidencia, no hacía más que perpetuar esa situación? Hoy en día, en
toda la región, los que han sido privados de sus derechos civiles en el
pasado están exigiendo que se les oiga. La democracia electoral de antaño,
cualesquiera fueran sus méritos, no ha atenuado sus penurias. Eso es lo que
saben con certeza.
Existe sin duda una estrecha conexión entre
el régimen político y el éxito económico.55 Los países asolados por disturbios
sociales y políticos no ofrecen un clima propicio para los negocios. Las
políticas del pasado han engendrado un círculo vicioso: políticas
macroeconómicas fallidas han llevado a un alto nivel de desempleo que a su
vez ha conducido, o por lo menos contribuido, a la violencia urbana y la
guerra de guerrillas; éstas, también a su vez, han desalentado la inversión
e impedido el crecimiento. La estabilización —o, más exactamente, la
estabilización mal enfocada, con excesiva preocupación por eliminar la
inflación mediante políticas fiscales y monetarias que producen una
contracción excesiva de la actividad económica— no sólo no conduce por sí
sola al crecimiento, sino que alimenta esa espiral descendente. La sensación
de privación de derechos, de políticas económicas dictadas por intereses
particulares, ya sea en sus países o, aun peor, en los países
industrializados avanzados, sólo sirven para acentuar la insatisfacción.
Existen otros vínculos entre el éxito
económico y la política. La concentración de la riqueza, incluso en
regímenes democráticos, puede dar origen a la concentración de poder
político, lo que limita las posibilidades de reglamentación o de tributación
redistributiva, o de aumentar los impuestos, menoscabando la capacidad del
Estado de cumplir sus funciones vitales. Al mismo tiempo, la inestabilidad
extrema ha causado una erosión de la clase media, es decir, de los grupos
que más apoyo han prestado al establecimiento del imperio de la ley, tan
necesario para el eficaz funcionamiento de una economía de mercado.
Las políticas del Consenso de Washington
prestaron escasa atención a las cuestiones relativas a la distribución. No
obstante, la política y la economía están íntimamente relacionadas. Aun si
nos preocupara poco la pobreza o la desigualdad, la distribución del
ingreso, tanto directa como indirectamente, a través de los procesos
políticos, es importante para el desempeño de la economía.56 Estos aspectos
deben ser elementos esenciales de cualquier agenda para la reforma de las
reformas.
7. Más allá de los principios
económicos
He dedicado la mayor parte de esta sección a
analizar aspectos relacionados con los principios económicos, pero
debo mencionar brevemente cuatro cuestiones filosóficas más amplias. En
primer lugar, ha habido un cambio importante en las nociones de igualdad, al
ponerse más énfasis en la igualdad de oportunidades, que en la
igualdad de resultados. En segundo lugar, se ha reconocido la importancia de
la comunidad, de la necesidad de acción colectiva, de la necesidad de
ir más allá del individualismo para generar un sentido de solidaridad
social. Sin embargo, la acción colectiva, la comunidad, puede expresarse no
sólo a través del gobierno, en sus diversos niveles, sino también por
conducto de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, que
pueden ser medios importantes, no sólo de acción, sino también de expresión
de las opiniones. En tercer lugar, en las últimas décadas se ha ampliado el
concepto de los derechos humanos fundamentales, que ya no abarcan
solamente los derechos y las libertades civiles, la libertad de expresión y
de prensa, el derecho de reunión y la libertad religiosa, sino también los
derechos económicos, el acceso a la atención primaria de la salud y el
derecho a ganarse la vida. Puede haber conflictos entre esos derechos, y
entre los derechos de unas personas y los de otras, y tiene que haber
maneras de resolver esos conflictos. Ésta es una de las esferas de acción de
la responsabilidad colectiva. Y por último, con los derechos vienen las
responsabilidades, tanto a nivel individual como de la
comunidad. Cuáles son esas responsabilidades, y cuáles deben ser las
consecuencias de su inobservancia, son algunas de las cuestiones de política
pública más difíciles de resolver, y van mucho más allá del alcance limitado
de este artículo.
