Reflexiones finales
Al interrogarse sobre las premisas para realizar avances
consistentes en la gobernabilidad democrática, como construcción de modos de
regulación, el cuadro se ensombrece y aparece una larga lista de males y
problemas que obstaculizan el desarrollo en este campo. Y entre más se
remonta en el tiempo más se incrementa el historial negativo. Sin embargo la
historia no es lineal ni deterministas, se trata de procesos y desenlaces,
en cada uno de ellos hay posibilidades y restricciones; con relación a lo
cual la acción social es determinante. El proceso en que se encuentra
América latina no invita a un optimismo exagerado, y este se encuentra
conectado a tendencias más globales que tampoco sugieren un ciclo virtuoso
de interacciones.
Esto quiere decir que la discusión sobre un avance de la
gobernabilidad democrática se desarrolla en un contexto político y temporal,
en el que se han afirmado presiones en dirección de un determinado tipo de
estado, de mercado y de democracia, cuyo resultado ya ha reconfigurado el
escenario. 16
¿Cuál es este escenario?
Tres aspectos centrales han sido modificados con incidencias
variables según los países. El papel del estado nacional, el mercado interno
y las fuerzas sociales endógenas que eran considerados los pilares centrales
del desarrollo. En los años 80 con los programas de ajuste y las reformas
estructurales, estos pilares fueron sustituidos por la reducción del estado,
la apertura y la desregulación de las economías la descentralización, la
compensación social y las redes de seguridad mínima para lo pobres.
Los proyectos de desarrollo se convirtieron cada vez mas en
mecanismos de amortiguamiento del ajuste, aparecieron las ongs,
la cooperación horizontal y descentralizada para colmar el vacío dejado por
el estado y las organizaciones sociales.
Las ideas, fuerza del desarrollo, fueron sustituidas por el
mercado puro y el estado mínimo en referencia a un nuevo paradigma de
sociedad. Esto condujo a la desaparición tendencial de las fuerzas
endógenas, de las estrategias nacionales y de la política y la democracia.
Las estrategias nacionales aparecieron como inútiles
pretensiones frente al mercado omnisciente, el único capaz de asignar los
recursos de manera eficaz. Toda idea de estrategia nacional fue declarada
obsoleta frente al dictado de la especialización y las ventajas comparativas
dictadas por el mercado mundial.
El criticado Estado fue reducido a asegurar el orden y las
fuerzas sociales endógenas reducidas a una división entre elites
modernizadoras minoritarias y una masa mayoritaria de conservadores no
aptos. Una rígida pirámide social se consolidó en torno al nuevo modelo, en
el vértice de arriba se controlan los recursos, mientras abajo crece la
pobreza y el numero de excluidos.
Esta tendencia ha desequilibrado profundamente la relación
entre democracia y desarrollo, lo que se expresa por una perdida de
confianza de la sociedad en el estado y en la nación. Se sospecha
justificadamente que cualquiera sea la dirección política del estado esta
será inútil o impotente.
El interés publico que debería ser el resultado de la
triangulación entre el estado la democracia y las fuerzas sociales no tiene
la posibilidad en ciertos casos de expresarse y en otros, simplemente de
formarse. Y por lo tanto, de pesar en las opciones de la economía y el
desarrollo.
Si a pueblos enteros se les dice que aspectos fundamentales
de su vida tales como el salario, el trabajo u otros problemas de sociedad
no pueden ser controlados ni siquiera discutidos es de esperarse el
surgimiento de numerosas patologías sociales. Se producen entonces
contradicciones irreductibles entre el ciudadano y el consumidor y entre el
individuo y la sociedad.
El producto global de este proceso empuja en el sentido de
confiar la evolución social al determinismo del mercado mundial y en
consecuencia, con la globalización, desaparece la política y la democracia.
De ahí proviene la peligrosa ilusión autoritaria de la gobernabilidad para
el mercado, que se pueden construir normas y regulaciones sin la sociedad y
sin los ciudadanos.
El resultado se expresa en el funcionamiento de
instituciones irresponsables y de un estado sin ciudadanos, en una palabra
el mercado cortado de la democracia. Las instituciones deben aplicar normas
desde un punto de vista técnico y administrativo. Estas ideas simplistas
permiten la reducción de la "buena gobernabilidad" a un conjunto de
procedimientos, de tecnologías administrativas y de elaboración de normas,
las cuales se puede apoyar y exigir dado que son consideradas como técnicas
y apolíticas.
Los riesgos de los métodos gerenciales de los servicios
públicos han aumentado considerablemente las derivas negativas en los
siguientes aspectos:
- Corrupción
- Poco control democrático
- Burocracia actuando en un vacío político y de acción colectiva
- Legitimidad de la acción por condicionalidad
- Autonomía de instituciones
- Más eficacia en lo que es socialmente negativo
- Débil aptitud para el cambio y el aprendizaje
A pesar de que las reformas pretendían tener éxito en todos
estos aspectos no hay evidencia, más bien es el contrario. Por otro lado el
rendimiento democrático de las instituciones se ha visto seriamente
bloqueado en los siguientes elementos
- Respuesta a las demandas sociales
- Gestión del conflicto
- Reducciones de la desigualdad
- Inexistencia de arreglos sociales
Numerosos estudios muestran la agravación de la situación,
cubierta sin embargo por la generalización de elecciones. Una suerte de "democradura"
se instala que consagra el alejamiento del mercado, de la democracia y del
desarrollo al carecer de regulaciones democráticas.
Este escenario ha dado lugar a un tipo dominante de
gobernabilidad destinada a viabilizar el ajuste y la reforma económica, pero
no a la construcción de regulaciones democráticas para el desarrollo. Ha
combinado dosis de autoritarismo para imponer medidas económicas impopulares
y dosis de concertación para neutralizar el impacto social negativo: el
ajuste en relación al empleo, los ingresos y los servicios sociales.17
La aplicación de un modelo estándar de política económica
dirigido a desregular, privatizar y abrir las economías hacia las presiones
de la globalización ha conducido, por su parte, a un tipo de crecimiento
altamente concentrado, con fuerte exclusión social y debilitamiento de la
institucionalidad estatal.18
El compromiso o el arreglo entre modo de acumulación y otros
intereses sociales mayoritarios no sólo se aleja como posibilidad o es
deteriorado, sino que en sociedades donde éste nunca existió se profundizan
los rasgos más excluyentes y se acentúa la distancia entre el régimen de
acumulación y su validación social.
La canalización de intereses y el pluralismo se tornan
restringidos dado que se cierran los espacios para otras alternativas o para
el cuestionamiento del modelo de crecimiento. Esto opera tanto a nivel de la
colusión del Estado y grupos de interés, como por la presión externa de
organismos multilaterales.
El reconocimiento del conflicto se ve también restringido
por la imposibilidad de hacer concesiones y redefinir las relaciones entre
los grupos sociales hacia una mayor equidad. La pendiente autoritaria en el
tratamiento de los conflictos con medios represivos y bajo reconocimiento
político, le da a la democracia su perfil más conservador.
Esta lógica se extiende a los modelos dominantes de reforma
institucional. En ella se ubican la mayoría de los países de América Latina.
Supone economías reformadas o en proceso de cambio y ciudadanos que
participan sólo como consumidores de bienes y servicios. La libertad y la
democracia se objetiva en un sistema convencional de elecciones y en la
manifestación de intereses privados e individuales por medio de la capacidad
de consumo. En esta lógica lo importante es que las instituciones funcionen
bien, estén despolitizadas, sean eficientes y eficaces en la oferta de
servicios, reduzcan la incertidumbre y los costos de transacción, y estén
ordenadas legal y contablemente.
Esto ha llevado al debilitamiento de la participación como
expresión colectiva de intereses y de presiones sobre los responsables de
política y sobre las mismas instituciones encargadas. Las instituciones
"despolitizadas" son administradas por técnicos cada vez más autónomos de
mandatos y presiones políticas, mientras aplican el modelo estándar de
reforma económica y del Estado, las que sí tienen un enorme impacto político
y social. Las instituciones no son instrumentos de integración social ni de
organización del compromiso, con ello también se restringe el pluralismo y
el reconocimiento del conflicto.
La gobernabilidad democrática queda desprovista de
instituciones que respondan a las presiones de los excluidos y reconozcan
los conflictos originados en esta situación. Los supuestos del ajuste y la
reforma económica son ideológicos y a-históricos. (a) Existe un modelo
económico liberal universal intrínsecamente superior. Pero para su correcta
aplicación no deben interferir ni la política ni los intereses locales. La
coartada es perfecta, si algo sale mal siempre es culpa de la política y de
la incorrecta aplicación del modelo. (b) El modelo hay que aplicarlo
enteramente y de una sola vez. Por ello basta una sola elección que lo
posibilite y ya no hay vuelta atrás. Para ello hay que dar autonomía a las
instituciones y a los técnicos de las presiones políticas y de la historia
concreta de cada sociedad.
Este escenario nos hace plantear la necesidad de "continuar
la transición en América Latina" Alejados en parte de la gobernabilidad
autoritaria, estamos lidiando todavía con el problema de que tipo de
gobernabilidad democrática construir, que reviertan los resultados negativos
sobre los cuales existe mucha evidencia y que abran espacio a la
construcción de regulaciones democráticas que faciliten el desarrollo
humano.
El objetivo de esta transición es acrecentar la regulación
democrática del mercado para avanzar hacia el desarrollo humano y como hacer
de la democracia el mecanismo político eficaz para producir esas
regulaciones, dándoles sostenibilidad política e institucional. Es para esta
tarea que necesitamos instituciones, políticas y arreglos sociales "de tal
tipo" que permitan esta doble articulación y no para difusos objetivos de
"buena "administración"; que dejan el tipo de sociedad y de desarrollo como
dado de antemano o confiado a la mano ya nada invisible del mercado.
Existen presiones contradictorias en torno a la dinámica del
proceso político de la transición. Los sectores favorecidos por el modelo
anterior desean estabilizarlo y consideran que el punto más alto de la
gobernabilidad deber ser concebido como la ausencia de conflicto equivalente
a estabilidad política. Y, como ausencia de debate sobre los efectos y
contenido del modelo, traducido esto como la legitimidad de este. Ello hace
que en esta óptica el problema de la gobernabilidad se reduzca entonces a la
administración "estable y silenciosa" del modelo. Los desfavorecidos
necesitan convertir las brechas abiertas en el proceso en espacios política
y socialmente fuertes para replantear la naturaleza de las reformas y su
relación con la democracia.
