Soplan nuevos vientos
Parecen estar soplando nuevos vientos. Ha quedado al
descubierto la necesidad y el inicio de un viraje fundamental en dos temas
centrales. Las nuevas proposiciones que dan prioridad a la lucha contra la
pobreza evidencian como telón de fondo el agotamiento del consenso de
Washington base del estado mínimo y el mercado puro. Los supuestos del
ajuste estructural y las tesis de liberalismo a ultranza están en retroceso.
Los resultados reconocidos hoy por todos los actores, muestran el
agravamiento de la pobreza, de las desigualdades y una incapacidad
estructural de regular y administrar por parte de los Estados, en el marco
de las reformas.
El PNUD, el BM y el FMI reconocen esta situación y ello abre
una brecha sobre la necesidad de un cambio de sus propuestas y de su propio
papel en el desarrollo. Después de 20 años de criticas se debe reconocer que
estas son acertadas, más difícil es claro está, cambiar de filosofía y de
práctica.
El camino será arduo y conflictivo, de hecho las nuevas
propuestas aparecen todavía como aditivos alrededor del núcleo duro. Basta
señalar que aunque el ESAF aparezca ahora
combinado con planes de lucha contra la pobreza, no cambia la naturaleza de
las recomendaciones en materia de reformas estructurales. Aunque se reconoce
ahora que esto no es viable para todos los países.
La triangulación entre un estado-nación competente, una
estrategia nacional de desarrollo y el reforzamiento de fuerzas endógenas
que la sustenten, son la base para fundamentar las instituciones, las
prioridades sociales que ataquen las desigualdades y refuercen los arreglos
democráticos que superen los procesos de exclusión. Esto es mucho más que un
plan que pretende luchar contra la pobreza sin tocar el modelo promovido en
los últimos 20 años. Esto no alcanza para pagar los platos rotos. Se
requiere retomar concepciones más integrales sobre el desarrollo y sus
paradigmas. El hecho que ahora se busquen nuevamente aditivos sociales al
modelo de mercado, hace evidente que ni el crecimiento si se logra, ni el
mercado librado a su lógica pura, son la base de la disminución de las
desigualdades y la pobreza. En las nuevas palabras del propio BM "el
potencial de crecimiento económico y la reducción de la pobreza dependen en
buena medida del Estado y de las instituciones sociales"19.
En materia de gobernabilidad se reconoce ahora que no basta
reformar las instituciones para facilitar el mercado y administrar los
recursos sobre la base de un enfoque funcional al liberalismo dominante.
También aquí vuelve aceleradamente a la palestra el papel regulador del
estado, la formación de los derechos sociales junto con los individuales, la
participación como desarrollo de la democracia, la preponderancia del
interés público sobre la racionalidad individual de los agentes económicos
en el mercado, el manejo del conflicto. En definitiva luego de la
gobernabilidad para el mercado puro, nuevamente se abre un espacio para las
proposiciones que postulan la gobernabilidad, como la construcción de
regulaciones democráticas eficaces para el desarrollo. Es decir es el
resultado de la formación del interés publico basado en arreglos sociales
amplios, en la construcción de instituciones competentes basadas en un
estado con capacidad reguladora, en la integración social mediante la
democracia y la participación, en el manejo institucional del conflicto.
Esto no puede ser importado ni construido con un modelo único de referencia.
Se pueden compartir valores y objetivos, pero los procesos y sus resultados
dependen concretamente de las historias nacionales.
Esto debería tener consecuencias inmediatas y concretas
sobre los enfoques y sobre el dialogo tripartito entre gobiernos, actores
sociales y multilaterales.
Las cosas se vuelven paradojales. Los "modernizadores" de
ayer pueden pasar a convertiste en los conservadores de hoy, negándose a
reconocer la perdida de vigencia de sus dogmas. Los consultores, expertos,
funcionarios nacionales, verdaderos cruzados de la puesta en práctica de las
recetas de reformas estructurales, sienten el piso movedizo.20
De aplicar recetas habrá que pasar a pensar como se
reconstruyen estrategias nacionales con impactos que se puedan mostrar en la
pobreza y la gobernabilidad democrática. Y esto es obvio, el desarrollo no
es un modelo a seguir, es una vía a encontrar en las condiciones inéditas de
cada país en determinados contextos internacionales. La resistencia de los
gobiernos que se sienten mas seguro con el apoyo multilateral que sobre la
base de la consistencia de sus políticas, las complicidades de intereses
entre cooperantes y gobiernos que gesticulan mientras el dinero fluye pero
que no reconocen abiertamente las deficiencias de sus acciones y hasta los
que ponen dinero para influenciar la compra de proyectos por los nacionales,
serán prácticas difíciles de erradicar.
Pero se están abriendo nuevos espacios. Todo esto hace
visible la necesidad de identificar otro viraje complementario del anterior.
Se necesita un nuevo marco para el
dialogo entre actores de la cooperación y del desarrollo.
La búsqueda de nuevas formas de diálogo es un punto
importante para la viabilidad de los virajes necesarios. Ellas deben
contribuir a mejorar los diagnósticos nacionales, el diseño de las acciones,
aumentar la transparencia y evaluar los impactos de las políticas de manera
continua disminuyendo los riesgos. Y aspecto importante, deben contribuir a
sustituir la condicionalidad clásica por mecanismos más abiertos que
conduzcan a acuerdos sobre objetivos y resultados y no prejuzguen sobre los
modelos de desarrollo a construir.
Uno de los primeros aspectos a modificar para posibilitar un
nuevo tipo de diálogo, es la condicionalidad como base de una relación entre
cooperación y desarrollo. Hay que trabajar en modelos más abiertos de
cooperación en los que sean reforzadas la información, el control
democrático y la participación en la elaboración de los mismos.
Ello debería permitir reemplazar la condicionalidad por
objetivos y resultados acordados basados en metas, evidencia empírica e
indicadores acordados. Ello permite dejar abierta la cuestión de la
elaboración de modelos genuinos en vez de seguir prescripciones.
Por otro lado, casi toda la evidencia muestra que la
condicionalidad ha sido ineficaz para obtener resultados en términos de
desarrollo, mientras que las decisiones de reforzar la cooperación podrían
premiar a los países que si muestran resultados, en vez de satisfacer una
condicionalidad que además en la mayoría de los casos es incumplida.
Otro aspecto en discusión son las formas de preparación y
evaluación de las acciones de cooperación. Mas aun en los países cuya
cooperación es múltiple y variada. Los comités tripartitos son una de las
vías de trabajo para nuevas formas de diálogo sobre la evaluación y la
negociación de metas y resultados. Estos comités incluyen cooperantes,
gobiernos y sociedad civil. Sin embargo la dinámica institucional, el
seguimiento y el contenido no han dado resultados probados. Todavía adolecen
de muchos vacíos y debilidades como para ser instrumentos operativos más
permanentes y verdaderos reguladores de la cooperación
Pero existe una clara preocupación sobre como pasar a nuevas
formas de evaluación que incluyan a los donantes y a los receptores de la
ayuda. Es decir, la manera en que se prepararán los diagnósticos, las
prioridades, las acciones y las estrategias de puesta en practicas requieren
pensar nuevas formas de trabajo. Se trata de reforzar las capacidades
nacionales al mismo tiempo que se identifican los procesos que las harán
sostenibles. Se han identificado muchas experiencias negativas en que los
proyectos de cooperación, quizá con las mejores intenciones de obtener
éxito, cooptan a los técnicos locales en vez de reforzar las instituciones,
distorsionan salarios y precios, generan estructuras inmanejables para el
país por sus costos o sofisticación, se sustituyen a las instituciones
nacionales en vez de reforzar su compromiso o instauran "ventanillas" para
facilitar la gestión del proyecto.
El punto es el siguiente, ¿si los que aportan los recursos
buscan mecanismos de información seguimiento y evaluación, porque los que
los reciben no tendrían instancias de consulta y concertación que
discutirían sobre prioridades y evaluaciones? ¿Conocidas además por los
respectivos parlamentos?
Ello aumentaría sin duda la transparencia y facilitaría una
discusión más estratégica sobre la orientación de la cooperación, toda vez
que la coordinación sectorial es insuficiente para aportar una marco de
conjunto y de orientación a un problema más vasto. La relación entre
gobiernos, cooperación y sociedad civil si se quiere que refuercen
estrategias y procesos nacionales, deben romper con formas y procedimientos
discrecionales, incoherentes y que no toman en cuenta la construcción de
acuerdos de fondo sobre metas y resultados.
Podríamos concluir que las nuevas preocupaciones alientan
continuar la transición, pero ello implica ciertamente replantearse las
lógicas conducentes a la gobernabilidad y modificar las premisas que
facilitan una u otra de las lógicas en curso.
El problema podría ser formulado de esta manera. ¿Cuáles son
las premisas políticas que pueden facilitar la construcción de regulaciones
democráticas? Cabe precisar aquí que en el escenario actual una parte de
ellas depende de las tendencias dominantes en el ámbito internacional.
Algunas Premisas Políticas Necesarias
Es obvio que estas premisas no pueden desde una aproximación
general conectarse con las especificidades nacionales. Los países se
encuentran en situaciones muy diversas, sin embargo todo tiene al menos un
común denominador, están entrampados entre administrar reformas que hasta
ahora profundizan la brecha entre mercado desarrollo y democracia o
recomponer una capacidad de iniciativa en este campo.21
Apropiarse del problema
En muchos casos sino en la mayoría, los gobiernos son
reacios a abordar las implicaciones de fondo del reconocimiento de los
problemas de gobernabilidad originados en la contradicción entre reformas y
democracia. La existencia de voluntad política en el gobierno es por lo
tanto indispensable o por lo menos la existencia de coaliciones que
presionen consistentemente.
Cada país tiene su especificidad. Por ello no existe
formulas listas para consumir. Pero, si los países no se apropian de la
gobernabilidad como problema del desarrollo, no sólo quedarán expuestos
internacionalmente a dichas presiones, sino que equivale y esto es más
grave, a no tener respuestas internas y estratégicas a estas cuestiones.
El resultado de las carencias nacionales en este campo se
expresará como un impacto negativo en la calidad de la formación de las
prioridades nacionales, afectando el desarrollo y la democracia, el consenso
interno y la legitimidad de las instituciones también se verán afectadas.
Esto es un problema del desarrollo del país. Y los malos resultados serán,
inevitablemente, responsabilidad del país y de quienes lo gobiernan.
Las consecuencias se expresarán por otra parte y sin duda,
en una o en todas de las tres fuentes de apoyo financiero: el ahorro
interno, la inversión externa y la cooperación al desarrollo en sus diversas
modalidades. Una gobernabilidad deficiente tendrá costos en estos tres
niveles y más aun en el último, si se es muy dependiente de ellos.
Recuperar iniciativa política
Despojarse de prescripciones demasiados normativas y
condicionada sobre el cómo hacer y sobre modelos no será fácil, para
desplazar la atención hacia objetivos, resultados y valores compartidos.
Existe un problema central en los gobiernos
latinoamericanos. Están en su gran mayoría prisioneros del dilema entre
administrar reformas con baja elaboración interna o gobernar, es decir
recuperar iniciativa política y desarrollar modelos propios. El punto es
aquí ¿que tipos de relación entre mercado, desarrollo y democracia se están
proponiendo?
Sin embargo no se puede recuperar la iniciativa si no hay
anclaje nacional de la política y reconstrucción del estado y la nación.
Ello requiere de un proteccionismo inteligente y de una apertura selectiva
para recuperar competencia sobre los procesos. Sin esto, los perforados
espacios nacionales continuaran con las tendencias a la desintegración y a
la anomia.
Replantear las reformas
En este sentido los programas de reforma de segunda
generación o denominados "institucionales" debe ser replanteados como
búsqueda de nuevas formas políticas e institucionales para construir
mecanismos de regulación democrática y no como modelos estándar de
consagración de una economía de mercado desregulada, separada de la política
y la democracia y de objetivos de desarrollo claramente definidos.
Aquí se debe señalar que los países han estado sometidos a
una generalizada y extraordinaria presión reformadora por parte de los
multilaterales. A las reformas económicas en dirección de la desregulación,
privatización y la apertura, han sucedido las reformas de instituciones
estatales que han ido más allá de la reducción del estado. Ejerciendo
presión sobre las políticas, sobre las normas y sobre la legislación, se
intentó remodelar el estado con nuevos esquemas de gestiones exclusivamente
funcionales al mercado. Paralelamente las reformas del sector social y la
descentralización han acompañado el proceso extendiéndose a casi todos los
países.
Esta dinámica debe ser puesta en cuestión. Existe evidencia
sobre la incoherencia de los procesos entre si, sus resultados deficientes y
de su aplicación estándar sin tener en cuenta las realidades nacionales.22
Replantear el diálogo con los multilaterales
Los países están en su mayoría dentro de un esquema de
dependencia externa y fragilidad financiera que los hace muy vulnerables a
la condicionalidad y a la adhesión a los lineamientos de los multilaterales.
En los casos de extrema dependencia los mecanismos de negociación y dialogo
con los multilaterales y cooperantes bilaterales constituyen un aspecto
importante en las posibilidades de avance.
Reequilibrar las asimetrías de poder
Las debilidades de los actores sociales vs. las asimetrías
de poder existentes, constituye un problema fundamental en el estancamiento
y descomposición de la democratización. Ello contribuye a profundizar las
debilidades en la institucionalidad capaz de contribuir a la formación del
interés público vs. los intereses privados. Ello hace que las capacidades de
negociación sean bajas fruto de las asimetrías de poder23, ello repercute en
el sistema político o bloquea el avance del pluralismo y la integración
política. Ello obstaculiza las posibilidades de arreglos sociales
estructurantes. La inflación negociadora en América Latina tiene un saldo
pobre en consecuencias políticas e institucionales con impacto en el
desarrollo, esto debe ser revertido.
Esto ha favorecido un statu-quo se ha cristalizado en torno
a la administración de reformas con fuertes déficit democráticos y que
bloquea el desarrollo de instituciones en interacción con la construcción de
ciudadanía. La conclusión es obvia necesitamos actores sociales fuertes y no
la multiplicación de mediadores.
Una estrategia sectorial dinámica
Las regulaciones democráticas implican una coherencia sino
una correspondencia entre los modelos institucionales, las políticas que se
elaboran y los arreglos sociales que los sostienen en torno a objetivos de
desarrollo. Su construcción no es lineal y difícilmente será integral y
simultanea. Unos sectores arrastrarán a otros, habrá bloqueos, retrocesos y
nuevos avances. Lo que importa es que la dinámica acumulativa una vez en
marcha no se detenga y que la evidencia empírica lo demuestre.24
Esto implica concentrarse en estrategias con impacto
difundido, en sectores definidos donde se puedan identificar e exigir
objetivos y resultados, como base de la evaluación de la política y de su
éxito. Esto es ahora más importante que faraónicos programas de reforma. La
construcción de coherencia será un proceso político arduo donde las
especificidades nacionales juegan un papel determinante.
En las condiciones de América Latina, en la fase de
transición lo que importa es el empuje de procesos estructurantes, aunque
las prioridades, el orden en que se ubiquen y la temporalidad política puede
variar ciertamente de una situación a otra.
Cambio de clima político
No hay obviamente solución mágica, ingeniería política ni
fuerza externa capaz de sustituirse a la existencia de estos procesos. En
ellos debemos concentrar recursos políticos, institucionales, económicos y
movilización social.
No tendremos resultados si las reformas no son replanteadas
en relación a los objetivos del desarrollo y si se mantiene la suposición
que el mercado es lo mismo que el desarrollo. Y no tendremos gobernabilidad
democrática si no se construyen modos de regulación democráticos, que
vinculen mercado desarrollo y democracia.
Esto implica necesariamente reabrir el debate sobre modelos
de desarrollo, incrementar las capacidades de negociación y reconocer el
conflicto como diversidad de alternativas. Un cambio de clima político es
indispensable.
