Apenas
existen análisis sobre las repercusiones de las políticas actualmente
aplicadas por los EE.UU. a la producción y exportación del algodón que
incluyan una reflexión sobre el modo en que esas políticas afectan a los
derechos humanos. También escasean los estudios sobre la manera de servirse
de los principios de derechos humanos como argumentos adicionales a la hora
de exigir la reforma de las políticas algodoneras estadounidenses. Sin
embargo, los derechos humanos ofrecen grandes posibilidades como base para
las negociaciones y las campañas en pro de políticas agrícolas
internacionales más equitativas.
Obligaciones relacionadas con los derechos humanos
Las disposiciones internacionales en materia de derechos
humanos imponen a todos los Estados diversas obligaciones. Todos los Estados
han ratificado al menos uno de los principales tratados sobre derechos
humanos, como por ejemplo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (ICCPR), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (ICESCR) o la Convención sobre los Derechos del Niño (CRC).19
Todos estos tratados contienen disposiciones pertinentes en lo que respecta
a las repercusiones de las modalidades actuales de producción y
comercialización del algodón.
Así por ejemplo, en virtud del ICCPR, que ha sido ratificado
por los EE.UU. y por todos los países de África Occidental y Central, los
Estados deben respetar y asegurar el derecho a la vida tomando medidas
positivas, por ejemplo, para disminuir la mortalidad infantil y aumentar la
esperanza de vida, en especial adoptando medidas para eliminar la
malnutrición y las epidemias.20 La Convención sobre los Derechos
del Niño – que, a excepción de dos países, ha sido ratificado por todos los
Estados del mundo – contiene obligaciones similares. El derecho a la
alimentación, inherente al derecho a la vida, también figura enunciado en el
ICESCR y se reconoce en la CRC; el derecho a la salud se contempla en el
ICESCR y la CRC.
Aunque el derecho a la alimentación, el derecho a la salud,
etc. no obligan a los Estados a garantizar que todos sus ciudadanos estén
sanos, ni a facilitar comida a todos y cada uno de ellos, sí les imponen la
obligación de avanzar con la mayor celeridad posible hacia el logro de esos
derechos. En otras palabras, los Estados tienen la obligación de adoptar
medidas encaminadas a la observancia de los derechos humanos y deben evitar
cualquier paso atrás (regresión) con respecto a la satisfacción progresiva
de esos derechos. Asimismo, deben asegurar el cumplimiento inmediato de la
obligación, también relacionada con los derechos humanos, de impedir
cualquier tipo de discriminación (por ejemplo, por motivos de raza, sexo,
religión u opinión política). Conviene señalar igualmente que la situación
de los miembros más vulnerables y desfavorecidos de la sociedad es una de
las preocupaciones primordiales del derecho internacional relativo a los
derechos humanos.
La principal obligación relacionada con los derechos humanos
que incumbe a todo Estado es respetar, proteger y satisfacer los derechos de
sus propios ciudadanos. Los gobiernos nacionales son los que mejor situados
están para establecer sistemas jurídicos y marcos normativos que aseguren la
protección efectiva de esos derechos. Dada la importancia del algodón para
los medios de vida, la salud y la nutrición en África Occidental y Central,
los gobiernos de la región tienen una responsabilidad particular en lo
referente a la solución de los problemas de derechos humanos causados por la
caída de los precios de esta materia prima. Los gobiernos de África
Occidental y Central han emprendido diversas iniciativas a este respecto.
Una de ellas es la presentación ante la OMC, por parte de Benin, Burkina
Faso, el Chad y Malí, de una
propuesta titulada Reducción de la pobreza: Iniciativa sectorial a favor
del algodón, cuya finalidad es hallar una solución a los niveles
crónicamente bajos de los precios del algodón.21 Otro ejemplo son
los programas de reforma emprendidos por varios países de la región en el
contexto del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional con miras a
mejorar la competitividad de su sector algodonero.
Aunque las principales obligaciones en materia de derechos
humanos incumben al Estado en que vive cada persona, también existen
obligaciones que deben ser cumplidas por otros actores, como los Estados
foráneos o las organizaciones internacionales.
La Carta de las Naciones Unidas, por ejemplo, exige a los
Miembros de la Organización que "tomen medidas conjunta o separadamente"
para respetar los derechos humanos y promover niveles de vida más elevados.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) estipula que
"mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional" los Estados
tienen el deber de respetar los derechos indispensables a la dignidad
humana, incluido el derecho a un nivel de vida adecuado que asegure la salud
y el bienestar. La DUDH también dispone que "toda persona tiene derecho a
que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y
libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos".
Los 148 Estados que han ratificado el ICESCR se han
comprometido a "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga[n]" para lograr la
plena efectividad de los derechos enunciados en el Pacto.22 De
modo análogo, la Convención sobre los Derechos del Niño exige a los Estados
Partes que adopten medidas "hasta el máximo de los recursos de que dispongan
(…), dentro del marco de la cooperación internacional" para asegurar la
satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales.
La afirmación internacional más reciente de la necesidad de
una mayor asistencia y cooperación internacionales se plasma en la
Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM); en
ellos todos los Estados del mundo subrayan su compromiso de combatir la
pobreza, el hambre y las enfermedades para todos los pueblos y reconocen "la
responsabilidad colectiva de respetar y defender los principios de la
dignidad humana, la igualdad y la equidad", que es un deber que los
dirigentes deben cumplir "respecto de todos los habitantes del planeta, en
especial los más vulnerables".
Aplicación de las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos con respecto al problema del algodón
Como ya se ha señalado anteriormente en la presente
sinopsis, la región de África Occidental y Central acusa elevados niveles de
malnutrición y pobreza. Las políticas aplicadas por los EE.UU. y la UE con
respecto al algodón constituyen uno de los principales factores responsables
de la caída registrada desde 1997 por los precios mundiales del algodón. Esa
caída ha contribuido de un modo sustancial a la drástica disminución de los
ingresos percibidos por los agricultores y los gobiernos de la región, lo
que a su vez ha repercutido negativamente en los medios de vida y provocado
un aumento de los niveles de pobreza.
Al aplicar con respecto al algodón políticas de producción y
exportación causantes de una importante caída de los precios mundiales, los
EE.UU. y la UE están socavando los esfuerzos nacionales desplegados por los
países de África Occidental y Central para proteger sus derechos a la vida,
a una alimentación adecuada y al disfrute del más alto nivel posible de
salud, al tiempo que provocan también una regresión en lo que respecta a la
protección de esos derechos. En ese sentido, las políticas algodoneras
aplicadas por los EE.UU. y la UE son contrarias a las obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos.23
Conviene señalar que los EE.UU. y la UE proporcionan ayuda
internacional a los países de África Occidental y Central.24 En
2001, por ejemplo, los EE.UU. destinaron 37,7 millones de dólares EE.UU. a
Malí y 16 millones a Benin. Ahora bien, al mismo tiempo, el país ha
contribuido, debido en buena parte a sus políticas de producción y
exportación causantes de reiteradas caídas de precios, a que el Malí y Benin
registrasen ese mismo año pérdidas en los ingresos de exportación por valor
de 43 millones y 33 millones de dólares, respectivamente, con los
consiguientes efectos perjudiciales sobre los medios de subsistencia.25
Como hemos indicado más arriba, la producción y las exportaciones algodoneras de los EE.UU. están
dominadas por una serie de grandes empresas agroindustriales. Esas compañías
son capaces de someter sus productos en el extranjero a dumping, práctica
que de hecho aplican.26 Al inundar los mercados de África
Occidental y Central con algodón barato, las empresas agroindustriales
estadounidenses derrumban los precios y debilitan la participación de los
cultivadores locales en el mercado. Esto provoca una reducción de los
ingresos no sólo para los cultivadores de algodón sino también para sus
respectivos gobiernos, ingresos que son de importancia crucial para
garantizar la seguridad alimentaria y la prestación de servicios sanitarios
y, en última instancia, para proteger el derecho a la vida.
Con arreglo al derecho relativo a los derechos humanos, todo
Estado debe asegurar que los terceros sobre los que tenga un control
efectivo, incluidas las empresas y las organizaciones internacionales, no
contribuyan, ya sea deliberadamente o no, a ninguna violación de los
derechos humanos. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas, encargado de supervisar la aplicación del ICESCR, insta
a los Estados, en su interpretación del derecho a la salud, a que "impidan
que terceros conculquen ese derecho [a la salud] en otros países siempre que
puedan ejercer influencia sobre esos terceros por medios legales o
políticos."27 Desde esa perspectiva, cabe argüir que el hecho de
que los EE.UU. no hayan regulado las prácticas dañinas de las grandes
empresas agroindustriales mina el acceso a la alimentación y a la salud de
las personas vulnerables (en este caso, de los pequeños agricultores de
África Occidental y Central), lo que constituye una violación de los
principios internacionales relacionados con los derechos humanos. Esa
argumentación es válida aunque los EE.UU. no hayan ratificado el Pacto: como
signatario del tratado, el Gobierno estadounidense tiene la obligación de
abstenerse de realizar cualquier acto contrario al objetivo y finalidad del
ICESCR.
En la esfera que aquí nos ocupa, el derecho internacional
relativo a los derechos humanos aún se está forjando, y requiere más
análisis. Sin embargo, a la luz de la articulación jurídica de las
obligaciones a este respecto y de los hechos que se conocen, hay razones de
peso para afirmar que los EE.UU. y la UE no están cumpliendo con las
obligaciones internacionales que les incumben en materia de derechos humanos
y que su actuación socava la capacidad de los países de África Occidental y
Central para satisfacer las obligaciones jurídicas que tienen para con sus
ciudadanos.
En África Occidental y Central la producción algodonera
puede constituir para los agricultores un medio de vida que, entre otras
cosas, les da acceso a la alimentación y a la salud. Sin embargo, en los
últimos años los bajos precios del algodón han incrementado los niveles de
pobreza en la región, haciendo que los gobiernos de esos países tengan más
dificultades para cumplir las obligaciones que en materia de derechos
humanos les incumben con respecto a sus ciudadanos y alejando para cientos
de miles de agricultores africanos y sus familias la perspectiva de un
disfrute efectivo de los derechos humanos.
La supresión de las subvenciones distorsionadoras del
comercio aplicadas por los EE.UU. y la UE al algodón reduciría en ambos
países la producción a corto plazo. Los precios del algodón seguramente
aumentarían, y los productores de África Occidental y Central podrían
disfrutar de un mejor acceso a los mercados, lo que reportaría importantes
beneficios en materia social.
Ahora bien, esto por sí solo no garantizaría la aparición de
cambios que perduren en el tiempo, pues subsistirían la sobreproducción y el
dumping causados por la desreglamentación de los mercados algodoneros. Es
preciso que la eliminación de esas ayudas vaya acompañada de cambios de
política a más largo plazo que den respuesta a los problemas relacionados
con la oferta en los distintos países productores de algodón del mundo y de
mecanismos que garanticen precios justos y estables. Los EE.UU. en
particular deberían aplicar políticas que prohíban las perniciosas prácticas
de las grandes empresas agroindustriales que dominan los mercados
algodoneros, sobre todo en lo referente a las exportaciones objeto de
dumping. Una de las posibles soluciones sería la adopción de leyes
antimonopolio.
Por otra parte, los gobiernos y las personas y
organizaciones comprometidas con el desarrollo y la defensa de los derechos
humanos deben conferir mayor atención a las incompatibilidades entre las
políticas algodoneras actuales de los EE.UU. y la UE y los compromisos
internacionales relacionados con la cooperación para el desarrollo y el
respeto de los derechos humanos. Si bien los argumentos basados en los
derechos humanos aún se encuentran en esta esfera en una fase inicial,
estamos viendo que con cada vez más frecuencia los grupos de la sociedad
civil y los profesionales especializados en derechos humanos hacen
referencia a las obligaciones dimanantes de diversos tratados
internacionales para promover las causas que defienden y tratan de
esclarecer el contenido y el alcance de esas obligaciones. Los gobiernos de
los países en desarrollo, que probablemente consideren útil emplear las
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos para defender
sus intereses relacionados con el desarrollo, deberían comprobar el valor de
estos argumentos tanto a la hora de rendir informe a los órganos de
supervisión de los tratados sobre derechos humanos de las Naciones Unidas
como en el marco de la OMC.
También deben tenerse presentes las responsabilidades
fundamentales que incumben a los gobiernos de los EE.UU. y de la UE en lo
que respecta a los derechos humanos de sus propios ciudadanos. Algunos
pequeños agricultores estadounidenses o comunitarios se benefician
actualmente de subvenciones, mientras que otros contribuyentes salen
perdiendo a causa de las generosas ayudas otorgadas a empresas
agroindustriales ya de por sí adineradas. Debe asegurarse que las reformas
que se introduzcan en los sectores algodoneros de los EE.UU. o la UE no
impliquen una discriminación contra los segmentos más pobres de la sociedad
y que tengan presente que las personas más afectadas precisarán hallar otros
medios de vida que resulten productivos.
Notas
