|
Parte 1 /2
Introducción
 Conocer
el nivel de democracia que existe en un país resulta cada vez más importante
para la eficacia de la cooperación y la ayuda al desarrollo. Las deudas y el
dinero concedidos a regímenes poco democráticos y autoritarios la mayoría de
las veces únicamente favorecen a las elites establecidas y suponen una carga
para las generaciones presentes y futuras del país, condenadas a sufrir
violaciones de sus derechos políticos y sociales y a pagar las deudas
contraídas por sus gobernantes para enriquecerse.
En la actualidad el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional se preguntan más bien poco por la calidad de las democracia a
la hora de establecer sus programas de préstamo o ayuda. Por ejemplo,
el Banco Mundial distribuyó más de 18 mil millones de dólares en ayuda al
desarrollo durante el 2003 sin importarle si los gobiernos que gestionan el
dinero respondían ante sus ciudadanos democráticamente o estaban controlados
por dictadores tiránicos. De esta forma acabó tratando y concediendo
préstamos a más de 10 dictaduras. Y esto a pesar de que los estudios
realizados por sus propios analistas e investigadores muestran la
importancia de la democracia para la prestación de servicios y la eficacia
de la ayuda.
¿Por qué ha prestado dinero entonces el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional a dictadores como Mobutu Sese Seko o Jean-Claude
Duvalier? Gran parte de la respuesta se halla en la doctrina que impera en
muchos organismos internacionales y que desliga los problemas de pobreza e
inversión del respeto a los derechos políticos y sociales básicos. No
obstante, tal y como denuncian muchos organismos no gubernamentales y las
propias Naciones Unidas, la no injerencia en los aspectos políticos conlleva
serios peligros en cuento a la eficacia de la ayuda y los préstamos de las
instituciones financieras internacionales.
Otro problema añadido es que resulta muy complicado
establecer criterios objetivos de democratización a partir de los cuales
condicionar las ayudas sin discrecionalidad. No obstante, si bien los
indicadores y las estadísticas sobre cuestiones socioeconómicas han avanzado
mucho durante el último siglo, los índices y estadísticas sobre cuestiones
políticas se encuentran mucho más desatendidos. Resulta enormemente más
fácil encontrar estadísticas e indicadores sobre crecimiento, inversión y
gasto en educación o salud, que sobre la ideología de los gobernantes, el
número efectivo de partidos políticos, las coaliciones de gobierno que han
existido o la calidad de la democracia.
En los últimos años la ciencia política se ha hecho eco del
problema y ha avanzado en la construcción de indicadores y series temporales
sobre la democracia. A raíz de estos nuevos indicadores se han realizado un
gran número de estudios estadísticos para analizar los determinantes y los
efectos de la democracia. No obstante su alcance se ha visto restringido
sobre todo al ámbito académico y su aplicación al ámbito de la cooperación
ha sido muy limitado. A continuación se realiza un breve balance sobre los
avances asociados a la construcción de indicadores de democracia y los
principales escollos que enfrentan actualmente. Estos últimos provienen
sobre todo de la necesidad y dificultad para tener en cuenta las
instituciones informales que operan en cada país.
Alcance de los indicadores de democracia
El estudio de la democracia resulta de especial importancia
para el bienestar y el desarrollo. A través de las instituciones
democráticas se proveen bienes públicos básicos, se produce la
redistribución y se corrigen los fallos del mercado. La importancia de la
democracia también se ha recalcado por su impacto positivo sobre el
crecimiento, la inversión, el respeto a los derechos humanos, el acceso a
los servicios básicos, y otros elementos básicos del desarrollo. No
obstante, hasta hace relativamente poco tiempo todas la teoría de la
democracia carecía de fundamentos empíricos fuera de los estudios de caso o
la política comparada.
Los indicadores de democracia han sido desarrollados
principalmente por fundaciones privadas y universidades. Un ejemplo de los
primeras es Freedom House, que a partir de encuestas a paneles de expertos
ha elaborado indicadores de democracia para más de 190 países desde 1972.
Las dimensiones que tiene en cuenta este indicador son los niveles de
derechos políticos y de libertades civiles. También desde el ámbito
académico se han impulsado iniciativas que, como la liderada por Ted Robert
Gur en la Universidad de Maryland ha elaborado indicadores de democracia
también basados en la opinión de expertos y que cubren desde el siglo XIX a
la actualidad.
Otros esfuerzos se han centrado en indicadores objetivos no
basados en percepciones. Este es el caso del número efectivo de partidos o
el grado de proporcionalidad del sistema electoral. Entre este tipo de
trabajos se encuentran el del equipo del Instituto del Banco Mundial
liderado por Thorsten Beck, que ha recopilado datos para más de 100 países
del mundo desde 1960 hasta finales del siglo considerando más de 50
variables políticas. También en esta línea se ha avanzado en cuanto a la
elaboración de indicadores más específicos para un conjunto amplio de países
y años, como demuestran el indicador de 'frenos y contrapesos' de Witold
Henisz o el de Particularismo elaborado a partir de características
específicas del sistema electoral por el equipo del Banco Interamericano de
Desarrollo.
Sin entrar en detalle en la elaboración de estos
indicadores, es importante resaltar que gracias a los mismos se han podido
validar muchas de las hipótesis concernientes a los determinantes y efectos
de la democracia. De esta manera, los indicadores de democracia han
permitido validar la influencia que el nivel de crecimiento económico, de
desigualdad y las dotaciones de recursos naturales juegan en la
democratización de los países. Así, se ha mostrado empíricamente como el
crecimiento económico estimula la democratización a través de mayores
aspiraciones civiles y políticas de la población. También hay diversos
estudios que muestran que mayores niveles de desigualdad y una elevada
dependencia de recursos naturales como el petróleo bloquean la
democratización puesto que los dirigentes no están dispuestos a abrir la
participación y perder sus rentas.
Limitaciones de los indicadores de democracia
Los indicadores de democracia han permitido contrastar
varias hipótesis que durante mucho tiempo han sido motivo de disputa entre
académicos. No obstante, cada vez resultan más evidentes sus limitaciones
para otras aplicaciones más concretas, como podrían ser el establecimiento
de condicionantes democráticos en los préstamos de cooperación al desarrollo
o la evaluación de los avances democráticos una vez establecidas las
instituciones democráticas formales básicas. La falta de indicadores y
metodologías más fiables sobre la calidad de las democracias impone
limitaciones a la aplicación de los valores democráticos en la práctica del
desarrollo. Estas limitaciones provienen principalmente del marco conceptual
subyacente y de las dificultades para tener presente aquellos elementos
informales de las instituciones democráticas.
La mayoría de los indicadores sobre el nivel de la
democracia se inspiran en el marco conceptual propuesto por Robert Dahl.
Este autor contempla dos dimensiones básicas de la democracia: (a) la
participación a través del ejercicio efectivo de los derechos políticos, y
(b) el debate público sobre las alternativas planteadas por los partidos en
competencia. Si bien esta forma de entender la democracia permite
diferenciar entre la función que cumplen los derechos políticos y la de los
derechos sociales, no permite entender la democracia como un proceso sino
que proporciona una visión estática que no tiene presente el punto de
partida. Así por ejemplo, pueden realizarse grandes esfuerzos
democratizadores en países como Colombia, Paraguay o Bolivia pero se
sigue puntuando igual en los ranking de inspiración Dhaliana.
Conviene tener presente que los indicadores de democracia
muchas veces atienden únicamente a de unas condiciones mínimas de
democracia, preocupándose más bien poco por su calidad en términos de
transparencia, corrupción, garantía de los derechos de propiedad u otras
dimensiones básicas de la institucionalidad democrática. Al mismo tiempo,
los indicadores de democracia bajo este marco conceptual enfatizan
sobre todo lo electoral; es decir, la celebración regular de elecciones
limpias y competitivas. Esta definición minimalista que recoge Dhal se
remonta a Schumpeter y predomina en muchas círculos académicos y del ámbito
de la cooperación. Esta concepción desatiende las asimetrías de información,
la exclusión social, y la presencia de mecanismos informales que dificultan
la relación entre ciudadanos y políticos y por tanto capacidad del sistema
político para dar respuesta a las demandas ciudadanas.
En el último informe del Plan de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) titulado 'La democracia en América Latina', se elabora un
Índice de Democracia Electoral (IDE) que deja patentes las limitaciones de
este enfoque. El indicador muestra que en América Latina se ha logrado casi
el máximo nivel de democracia electoral posible y que países como Bolivia,
Brasil y Honduras tienen niveles de democracia electoral superiores a
Colombia, Chile o México. Estas conclusiones resultan difíciles de entender
y desde luego no permiten hablar de calidad de la democracia. Como su nombre
indica, el IDE contempla únicamente la dimensión electoral, lo que
limita el análisis de la democracia en exceso restringiéndolo al
cumplimiento de una serie de requisitos formales como son la existencia de
sufragio universal, elecciones limpias y libres, y cargos públicos electos.
La ventaja de este índice radica en que sus componentes son
observables; es decir, en última instancia responden a un hecho concreto.
Así, el nivel más bajo obtenido por Chile tendría su explicación en el hecho
de que una parte de su cámara alta está formada aún por senadores con título
vitalicio. Como los propios autores indican, hay que tener en cuenta que el
IDE no presupone un techo máximo a partir del cual no resulte posible
mejorar y que tiene serias limitaciones para realizar ordenar países de más
a menos democráticos.
Así pues, pese a los esfuerzos realizados todavía se carece
de indicadores que proporcionen una visión más integral y realista del
funcionamiento de la democracia en un país. Para ello es necesario que
indicadores como el de democracia electoral se complementen con otros que
tengan en cuenta otras dimensiones importantes como son los niveles de
transparencia, corrupción, o clientelismo. Estos elementos subvierten los
indicadores de la democracia formal impidiendo las comparaciones rigurosas.
No obstante, existen serias limitaciones metodológicas para tener en cuenta
estos factores en el funcionamiento de la democracia.
La primera limitación proviene de la subjetividad. Los
derechos políticos, las libertades civiles, y otras dimensiones de la
calidad de la democracia como la corrupción, la transparencia, o la
estabilidad de los derechos de propiedad suelen medirse vía percepciones o
juicios de expertos en la materia. Esto genera dificultades para ordenar los
países según la calidad de sus democracias debido a los sesgos que surgen
fruto de las preconcepciones que, por ejemplo, pueden considerar 'normales'
ciertos comportamientos dada la situación o, en el caso de los expertos
internacionales, introducir sesgos coyunturales o fruto de una concepción
general del país.
Una segunda limitación se encuentra en que las series
temporales disponibles para los indicadores institucionales que complementan
los de democracia son demasiado cortas. En el mejor de los casos los
datos disponibles son a partir de mediados del los 90. Esto introduce serias
dificultades para testar hipótesis sobre su influencia en el desarrollo de
los países, puesto que se carece de indicadores que confirmen los efectos
positivos que el cambio estructural derivado de una mejor democracia causa
sobre el desarrollo.
Sin embargo, quizás las limitaciones más importantes
provienen de las instituciones informales específicas en cada país. La
cuestión de la informalidad se ha ido mostrando cada vez más como un
elemento clave para explicar el desarrollo en los países. En cada lugar del
mundo existen pautas de interacción entre las personas y los grupos que
responden a condicionantes históricos, geográficos y socioeconómicos
específicos de cada país. Estas pautas de interacción se escapan de
las formalidad establecida en la Constitución y otras leyes, aunque no
necesariamente afectan negativamente su eficacia y muchas veces pueden
complementarse e incluso reforzarse.
|
