Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han tomado en los últimos tiempos un creciente protagonismo en las cuestiones de orden internacional, desarrollando actividades de participación e incidencia en la esfera de los organismos multilaterales (OM). Con excepciones, los OM han correspondido con políticas de apertura a la participación de lo que genéricamente se puede identificar como la sociedad civil, con diferentes niveles de compromiso e institucionalización.

En el plano regional, se destaca la Organización de los Estados Americanos (OEA), tal vez la agencia que más decididamente ha promovido la participación de las OSC en sus actividades y órganos de gobierno.

En este breve artículo, se intentará pasar revista a algunas experiencias recientes de participación de las OSC en actividades de la OEA durante el presente año, especialmente en la Cumbre Extraordinaria de las Américas, ocurrida en enero en Monterrey (México), y en la Asamblea General, celebrada en junio en Quito (Ecuador). Previamente, se presentarán algunas cuestiones del debate sobre la lógica de acción colectiva de las OSC en un mundo global y su relación con el sistema del Estado – nación.

Como señalé en otro trabajo ¹ , el proceso de globalización que caracterizó el fin del siglo XX ha puesto fuera de las fronteras y del control nacional variables de fuerte influencia en la vida interna de los países, sin que se constituyera una esfera pública análoga de carácter multilateral capaz de enfrentar tamaño desafío. No obstante, las diferentes instancias del sistema internacional han provisto de espacios de gobernabilidad, cobertura y regulación limitada, de relativa eficacia, a la vez que los gobiernos nacionales han emprendido una agenda de cooperación más agresiva, con el fin de enfrentar esos nuevos retos con otras estrategias. La estructuración de un espacio de articulación internacional al máximo nivel gubernamental, como los procesos de cumbres presidenciales, ilustran ese objetivo.

La creciente mundialización de los problemas nacionales ha sido a la vez el motor de un nuevo papel de los OM y la coartada para una creciente apertura a la participación de las organizaciones de la sociedad civil ² . El proceso de mundialización y el mayor involucramiento de la sociedad civil regional en los asuntos colectivos, en un contexto de democratización inédito en la región, se constituyó en una combinación favorable para la apertura de espacios institucionalizados de participación en los OM, aunque no limitada a esos espacios. Se trata de un aspecto particular del propio proceso de globalización ³ .

Tal apertura, construida a partir de la demanda de organizaciones y movimientos sociales diversos, ha consolidado una lógica de acción colectiva en el espacio global ⁴ . Desde la facilitación que proveen las tecnologías de comunicación e información hasta el abaratamiento de los costos de transporte, se han estrechado los vínculos entre las organizaciones sociales de distintos países y regiones y se han coordinado y articulado estrategias de acción a nivel internacional.

No obstante, entiendo que no estamos en presencia de una sociedad civil global (SCG), un concepto que parece exagerado y hasta pretencioso. La consolidación de un espacio de acción colectiva global ni es tan novedoso como parece (solamente basta releer los llamamientos de Marx al internacionalismo del proletariado revolucionario en el siglo XIX) ni es indicador suficiente para establecer el fin de la soberanía estatal nacional y su potestad reglamentaria legal insustituible: el estado nacional pierde relevancia y capacidad de maniobra, pero no especificidad ni competencia.

Sin embargo, éste es también un punto controvertido: no va de suyo que la globalización significa inevitablemente el reino de los mercados, la anulación de la intervención estatal y la retracción de las protecciones. Algunos autores han sido críticos de esta identificación inequívoca entre globalización e impotencia estatal. Fitoussi ha señalado que la globalización ha sido la coartada del neoliberalismo para justificar ciertos procesos de reestructuración económica.: "[…] lo que engendra sufrimiento social no es la globalización misma, sino el retorno a una lógica de seudoimpotencia de los Estados, bajo pretexto de dominación de los mercados" ⁵ . Asimismo, Gorz afirmaba que "[…] la impotencia de los Estados-Nación no es sólo algo a lo que se ven sometidos: también es la coartada para restablecer privilegios que el fordismo había descabezado y para abolir derechos que había fundado"⁶ . En suma, se trata más del carácter que ha asumido este proceso en este período, que de una naturaleza inherente e inmanente. Si, efectivamente, la globalización tiene una dirección política y económica, es susceptible de ser alterada por la voluntad de los actores en juego.

Pero la globalización también expresa una tendencia que universaliza derechos y los hace asequibles a los ciudadanos de ciertas naciones gracias a la presión externa. La elaboración de enormes y renovados cuerpos doctrinarios de carácter internacional, como las declaraciones de derechos de diferente orden (infancia, pueblos indígenas, protección del medio ambiente, anticorrupción, etc.), dan cuenta de la aparición de una nueva clase de derechos, que algunos autores denominan como "derechos cosmopolitas", que hacen trascender la definición clásica de los derechos de ciudadanía desde el interior de los estados nacionales, y abren una brecha entre la pertenencia a una comunidad política nacional y la existencia de declaraciones de derechos de ciudadanía que superan esa restricción geográfica. Esas declaraciones pueden actuar de manera expansiva e inclusiva de grupos de población excluidos de esos estatutos, pero el recurso en última instancia es en referencia a los estados nacionales. Luego volveré sobre este punto.

¿Cómo pensar entonces un concepto de SCG sin su contraparte estatal? El concepto de sociedad civil fue como el reflejo en el espejo de lo no estatal, de los límites de la acción estatal legítima. El pensamiento liberal clásico tuvo su origen en el dilema de cómo ponerle límites a la acción estatal absolutista, a partir de la emergencia de condiciones de desarrollo económico basadas en el intercambio en el mercado, en la propiedad privada y en la existencia de sujetos independientes, formalmente iguales y libres de sujeciones ancladas en el linaje, la casta o cualquier otra de corte estamental. Las diferencias del concepto de sociedad civil que se reconocen entre los principales pensadores (Hobbes, Locke, Hegel, Toqueville, Marx, entre otros) ⁷ tienen un equivalente estatal. En este caso, el desarrollo exitoso de una idea de SCG significaría la presencia de una verdadera renovación del pensamiento.

Entonces, ¿será la idea de una SCG un nuevo mito de la armonía colectiva? La noción de una SCG puede expresar un nuevo mito fundante de la autorregulación y el autogobierno, de la utopía de la unidad orgánica e indistinción de la esfera de lo estatal y lo social ⁸. Buena parte del discurso asociado a la noción de la SCG expresa una clara tendencia anti política y anti institucional.

Las diversas formas que ha asumido el activismo social, en este caso especial en el espacio multilateral, expresan también las tensiones históricas entre el proceso de movilización social y el de institucionalización política. Como lo señala Portantiero: "Desde T. H. Marshall en adelante sabemos que la creación de ciudadanía es un proceso que articula formas de movilización de la sociedad civil con construcción de instituciones que implanten nuevos derechos. Es decir, que la expansión de la ciudadanía liga, a través de la política, las movilizaciones de la sociedad civil con conquistas jurídicas" ⁹ . Hay que señalar que la habilitación de estos espacios ha significado casi siempre conquistas de las organizaciones y movimientos sobre la base de la insistencia y la movilización, y no simplemente concesiones graciosas de la autoridad. Esta cuestión abre varias ventanas de discusión, entre las cuales señalo dos de innegable pertinencia para este debate. Por un lado, la relación entre organizaciones y movimientos sociales y su posicionamiento frente a las reglas institucionales de participación en los espacios determinados, que ha dado lugar a una distinción entre organizaciones "insider" y "outsiders"; este aspecto suele ser un clasificador de comportamientos, estrategias, vocaciones y voluntades frente a los organismos y debates en cuestión. Si embargo, la relación entre quienes negocian al interior del "perímetro de seguridad" y quienes protestan "afuera" es más estrecha, dinámica y dialéctica de lo que emerge en una primera lectura.

En segundo lugar, los estados nacionales son los creadores de los ordenamientos jurídicos capaces de asegurar, bajo la forma de derechos, el acceso a la condición de ciudadanía; por lo tanto, la soberanía estatal nacional es la fuente de creación de ciudadanía y esa debe ser una referencia fundamental para cualquier esfuerzo de activismo a nivel multilateral.

Desde este punto de partida, donde se combina de manera complementaria el orden internacional con el doméstico, es posible pensar la noción de diplomacia ciudadana, las formas de actuación consistente con estos ordenamientos, y los límites y las restricciones de la acción colectiva de las OSCs en un mundo global.

El estado nacional es el único garante de los derechos de ciudadanía: no hay ciudadanía sin estado. La estatalidad sigue siendo un principio regulador indispensable e insustituible. No hay derechos de ciudadanía sin estados que los aseguren.

En su polémica con T. H. Marshall, (y también con Giddens), Held indica que a la clásica tríada de los derechos civiles, políticos y sociales es necesario incorporarles dos haces de derechos: los derechos reproductivos y los llamados derechos internacionales o cosmopolitas. Sobre éstos últimos, motivo de interés del presente comentario, el autor indica: "Se ha abierto una importante brecha, vinculada al proceso de globalización, entre la idea de pertenencia a una comunidad política nacional, es decir, la ciudadanía, y el desarrollo del derechos internacional que somete a los individuos, las organizaciones no gubernamentales, y los gobiernos a nuevos sistemas de regulación [...] El derecho internacional reconoce derechos y deberes que trascienden la jurisdicción de los Estados – nación y que, aunque pueda carecer de poderes coercitivos de ejecución, tienen consecuencias de vasto alcance" ¹⁰ . El autor reconoce el desarrollo del derecho internacional como el germen de una nueva significación del concepto de ciudadanía.

A su vez, Zolo, en su discusión con Held, abona las dos vertientes del desarrollo de los derechos cosmopolitas. Por un lado, la existencia de declaraciones de derechos de ciudadanía de carácter internacional, que pueden actuar de manera expansiva e inclusiva de grupos de población excluidos de esos estatutos, al actuar como un estímulo y un parámetro para las poblaciones excluidas en el nivel doméstico. Pero a la vez no se puede desconocer la tendencia opuesta de este mismo fenómeno: "la lucha por el acceso a las ‘ciudadanías preciadas’ que protagoniza una enorme masa de gente proveniente de áreas continentales subdesarrolladas con altas tasas de crecimiento demográfico" ¹¹ ; es decir, la construcción de barreras tendientes a la negación política y social de amplios grupos de inmigrantes se ofrece también como uno de las amenazas a la pretendida idea de una ciudadanía global.

Agamben toma en serio la cuestión cuando analiza la figura del refugiado político, a partir de los conocidos textos de H. Arendt. Señala que: "En el sistema del Estado – nación, los denominados derechos sagrados e inalienables del hombre se muestran desprovistos de cualquier tutela desde el momento mismo en que ya no es posible configurarlos como derechos de los ciudadanos de un Estado. Esto es algo que, si bien se mira, está implícito en la Declaración de 1789: Déclarations des drois de l’homme et du citoyen donde no está claro si los dos términos designan dos realidades distintas o forman una endíadis, en la que el primer término está, en realidad, contenido siempre en el segundo" ¹² . Lo que intenta señalar el autor es que la única existencia de la condición de ciudadanía es la paralela e ineluctable existencia de una formación de Estado – nación que asegure efectivamente la vigencia de esa misma condición a partir de la inscripción del orden biológico del hombre en la relación jurídica. Sin esa formación, no hay nada similar a una condición de ciudadanía ajena o superior al orden del estado nacional, no hay un hombre preexistente u omnipresente distinto al ciudadano. Al analizar el estatuto del refugiado político, el portador por excelencia de un derecho humano inalienable y fundamental, Agamben desnuda la insuficiencia de una concepción de los derechos del hombre que trate de eludir su inscripción en el Estado nación: "El orden político del Estado – nación no reserva para algo como el puro hombre en sí ningún espacio autónomo, como se pone de manifiesto cuando menos por el hecho de que el estatuto del refugiado ha sido considerado siempre, incluso en el mejor de los casos, como una condición provisional, que debe conducir a la naturalización o a la repatriación. Un estatuto estable del hombre en sí es inconcebible en el derecho del Estado-nación" ¹³ . En fin, no pretendo agotar este debate, pero este breve rodeo intenta ilustrar el indispensable lugar del Estado nacional para constituir al ciudadano como portador de títulos válidos.

En suma, la presentación aspira a expresar, al menos, dos conclusiones provisorias:

1. es poco sostenible la idea de una sociedad civil global, más precisamente se puede hablar de un espacio de acción colectiva de carácter supranacional y que la posibilidad de estructurar una productividad de ese espacio se basa, necesariamente, en estrategias de intervención en dos niveles (nacional e internacional) que, inevitablemente, no se anulan sino que se complementan;

2. la única entidad capaz de asegurar derechos de ciudadanía y otorgar títulos válidos a los individuos en tanto ciudadanos es el Estado – nación. Por lo tanto, un activismo efectivo no puede eludir la dimensión nacional.

El cabildeo y la incidencia de las OSC en el nivel multilateral tienen un valor estratégico clave, pues ha demostrado, en especial en relación con algunas agencias, una gran permeabilidad. La existencia de resoluciones, convenciones y acuerdos a nivel multilateral deben derivar en ratificaciones y adhesiones a nivel nacional, instancia esencial para asegurarlas como derechos de ciudadanía. Por lo tanto, un enfoque productivo de la diplomacia ciudadana debe necesariamente advertir ambos niveles de intervención.