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Parte 1 /3
Para ver el marco teórico de este trabajo,
refiero los lectores a mi libro:
Riqueza, Pobreza y Desarrollo Sustentable,
(México: Editorial Jus y Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco).
 Con la incorporación de una creciente parte de la vida
social en transacciones del mercado, no sorprende la privatización de los
servicios de gestión de los sistemas hídricos y la distribución del preciado
líquido. Sin embargo, no es evidente que este proceso ofrezca soluciones
adecuadas para responder a las múltiples funciones y demandas que surgen en
una cuenca, sobre todo en la medida en que se comercializa la producción
agropecuaria, se intensifica la producción industrial y se eleva la densidad
poblacional. Más aun, con el retiro de los apoyos para la producción rural
que acompañó a la integración económica internacional en muchas partes de
América Latina, muchas de las comunidades que tradicionalmente se habían
ocupado del mantenimiento de los complejos ecosistemas como parte normal de
sus procesos productivos han dejado de emplearse en estas labores, ya que
requieren de ingresos que la actividad rural no es capaz de proveer.
En México, y otras partes de América Latina, se ha visto una
nueva conciencia entre comunidades rurales –indígenas y campesinas– de su
aportación potencial al manejo correcto de cuencas y de sistemas hídricos
para el uso urbano-industrial como parte de una estrategia alternativa de
supervivencia. Con un reconocimiento de la necesidad de asegurar la oferta
de agua para grupos marginales y la incapacidad de los organismos oficiales
de proteger los ecosistemas donde nacen los ríos y de donde se proveen los
acuíferos subterráneos, las nuevas propuestas "populares" para el control
local de estos procesos de "la producción del agua" requieren de un apoyo
político y un respaldo técnico para diseñar las alternativas adecuadas
frente a los esquemas simplificadores de la globalización centralizadora.
A la vez, el reconocimiento de los retos de un manejo más
responsable de los sistemas de almacenamiento, distribución y tratamiento de
aguas para usos urbanos e industriales está transformando el panorama
institucional. Se está reconociendo la incapacidad de los gobiernos locales
y nacionales para asegurar una administración al nivel requerido de los
recursos hídricos. Por eso, y por presiones de las instituciones
multilaterales de "desarrollo," se están emprendiendo negociaciones para
otorgar en concesión el manejo de estos sistemas a empresas transnacionales
quienes están encontrando problemas inesperados, ya que sus sistemas de
"full cost recovery" les están obligando a elevar las tarifas de una manera
que despierta resistencia entre usuarios y administraciones locales. De esta
manera, las opciones ofrecidas por las organizaciones sociales podrían
despertar interés para negociar alternativas políticas.
En este trabajo se ofrece una discusión de algunas de estas
opciones con una evaluación de algunas de sus características que podrían
contribuir a la resolución de los graves conflictos que están surgiendo. En
primer lugar, facilitan colocar en primera plana el objetivo de un manejo
"sustentable" de los ecosistemas –unidades territoriales que reúnen recursos
naturales con sistemas sociales. Se nota también que esas opciones crean la
posibilidad de reconfigurar los escenarios de debate y de negociación en
regiones donde la movilización social permite u obliga la búsqueda de nuevos
caminos para la administración de los recursos hídricos.
El agua como determinante del modelo de desarrollo
En gran medida, los debates en torno al agua son discusiones
sobre la naturaleza de la sociedad, de su estructura productiva y del acceso
de los distintos grupos sociales a las oportunidades que se generan. Esto
fue particularmente evidente en épocas pasadas cuando se implementaron los
grandes proyectos para promover el desarrollo regional con base en la
organización espacial en torno a las cuencas hidráulicas (estilo Tennessee
Valley Authority).
Estas obras para el aprovechamiento integrado del agua,
requirieron de cuantiosas inversiones. Transformarían a regiones aisladas y
atrasadas en motores del desarrollo regional y la acumulación nacional. Tal
era el potencial de estas obras que los economistas del momento generaron
una abundante literatura sobre la aportación de los "polos de desarrollo" (Perroux,
1962), el "gran empuje" (Rosenstein-Rodan, 1943), o el escalonamiento
inducido (Hirschman, 1958), para nombrar ejemplos de tres ‘escuelas’ muy
conocidas; son modelos que modificaron la manera en que la comunidad
internacional concebía el papel del Estado para abrir caminos que podrían
aprovecharse los empresarios, operando con el impulso oficial o con los
recursos provistos por el mercado. Plantearon una sinergia entre las obras
multipropósitos para abrir nuevas tierras al riego y generar
hidroelectricidad, con los programas de saneamiento regional (por ejemplo,
contra el paludismo o el schistosomiasis) e integración social. Resultaron
particularmente atractivo en América Latina, donde la Comisión Económica
para América Latina asumió un papel protagónico en difundir el modelo y
facilitar apoyos internacionales para su implementación (ILPES, 1976).1
A la luz de decenios de años de funcionamiento, las críticas
iniciales se mostraron certeras: mientras que efectivamente abrieron nuevas
zonas a la explotación comercial de sus recursos naturales y de la
producción comercial para mercados internacionales, en la mayoría de los
casos raras veces lograron convertir a las poblaciones locales en
beneficiarias de los proyectos. Aun peor: frecuentemente se vieron
profundamente perjudicadas a mediada que sus comunidades fueron
desmembradas, sus tradiciones culturales menospreciadas. También sufrieron a
manos de los nuevos dueños de las tierras abiertas al cultivo (colonizadores
e inversionistas) y de los gerentes de las nuevas plantas procesadoras
quienes se apropiaron de las utilidades, convirtiendo a los moradores en
peones o trabajadores asalariados, sin mayor participación en las riquezas
generadas por la intervención estatal (Barkin, 1976). Se introdujeron
profundos cambios económicos –nuevas industrias y tecnologías productivas–
que agudizaron las diferencias sociales y dejaron una terrible herencia de
destrucción ambiental con consecuencias poco estudiadas para la naturaleza,
la salud y el bienestar de las poblaciones locales.
A diferencia de los primeros momentos del desarrollismo, hoy
en día los debates respecto al carácter de las inversiones y el futuro de
las regiones es tema de debate local y, a menudo, internacional. Hay mayor
conciencia de los estragos de acciones del pasado y mejor organización de la
sociedad civil para opinar sobre los proyectos privados y del estado que
proponen alterar los ecosistemas con sus complejos entornos biológicos y
sociales. Sin embargo, aun ahora la primacía de lo económico y el poder de
los grupos financieros internacionales –en el mercado y en muchos dominios
de la opinión pública– constriñe los términos de la discusión a las
consideraciones de crecimiento, de generación de empleos (aunque sean de
dudosa calidad) y de rentabilidad, en vez de permitir la inclusión de
elementos como la calidad de la vida individual y colectiva y la evolución
del patrón de actividad en las regiones. Uno de los sectores donde el debate
muestra las diferencias entre las partes de forma más notoria es en el área
del turismo, donde los imperativos de la implantación del modelo del turismo
masivo con la gran inversión que requiere ha desolado a preciosos sitios
naturales, con pocos beneficios para las poblaciones locales y terribles
daños para los sistemas naturales; un ejemplo trágico de esto está en la
costa del Caribe mexicano con la ininterrumpida expansión de Cancún.
Los conflictos entre usos sociales y privados del agua son
parte de un debate sobre los requerimientos de la naturaleza, el carácter de
la sociedad y la suerte de los diversos participantes (stakeholders). Se
repiten en muchos ámbitos: en propuestas para la implantación de proyectos
de campos de golf o marinas náuticas en muchas regiones del mundo o la
expansión de los nuevos modelos para la producción de camarones (gambas) en
ambientes costeros tropicales que requieren de la destrucción de los
manglares, complejos sistemas naturales con gran productividad para
poblaciones que los saben aprovechar que regulan la interacción entre
cuerpos de agua dulce y salada y aseguran la filtración hídrica. Los
conflictos plantean un desacuerdo fundamental de cómo van a evolucionar
nuestras sociedades y quienes serán los que se dejan escuchar. Hoy en día el
despliegue desigual de fuerzas obliga a muchos grupos sociales a salir a la
calle para hacerse oír, a emprender actividades de desobediencia civil y a
irrumpir en las reuniones de los poderosos quienes se (mal) acostumbraron a
dictar los términos de su participación en las inversiones locales. Esto es
el contexto en el cuál se está debatiendo "una nueva cultura del agua," que
no es realmente una discusión sobre la disposición del agua, ni siquiera los
derechos de acceso, sino un debate acerca del camino sobre el cuál se
avancen nuestras sociedades.
Los recursos hídricos y el manejo sustentable de los
ecosistemas
Quizá el factor primordial en la búsqueda moderna para el
manejo sustentable de los ecosistemas es el carácter integrado de las
múltiples dimensiones que interactúan en un espacio determinado. Los
análisis actuales de la sustentabilidad nunca dejan de poner en primer nivel
la importancia de superar los limitantes de visiones disciplinarias o los
programas que abarcan los impactos de un actor u otro, aún cuando éste sea
dominante en la región. He aquí el punto de partida por una crítica de las
propuestas de desprender la gestión local o regional del agua del conjunto
de programas para la construcción de una estrategia de "desarrollo
sustentable." Aún sin tomar en consideración los problemas de equidad y
elementos fundamentales de derechos humanos que se presentan inevitablemente
con la administración privada de los servicios de agua, el desprendimiento
de la gestión del agua como un servicio esencial que requiere de un trato
"técnico" conduce a un diseño que casi siempre han contrapuesto los
objetivos de las autoridades del agua contra los de otras administraciones y
con los diversos grupos sociales en contienda.
Estas diferencias en objetivos se vuelven crecientemente
fundamentales en la medida que se apremia la oferta del vital líquido o su
oferta en una región se hace atractiva para otra región que plantea
trasvases de ‘excedentes.’ También crecen las incompatibilidades entre
actores con la privatización de los servicios de suministro, que
generalmente incluyen las etapas previas de acopio y almacenamiento y las
posteriores de tratamiento (depuración) y disposición. No es el propósito de
este análisis ofrecer una discusión exhaustiva de todos los elementos que
contribuyen a agudizar el conflicto entre las partes. Más bien en esta
sección quisiera enfatizar un problema fundamental que dificulta la
resolución de conflictos dentro del marco del mercado en nuestras
sociedades: la diferencia entre el objetivo primordial del concesionario
para maximizar sus ganancias o el retorno sobre su inversión, por un lado, y
la demanda por una oferta adecuada en cuantía y en calidad a un costo
accesible para los usuarios.
Al concesionar la responsabilidad para el abasto de un
producto esencial como es el agua –un producto cuya disponibilidad depende
en gran medida del buen manejo de ‘los comunes’– es inevitable una serie
importante de diferencias en criterios adecuados para la operación. Quizá
uno de los más influyentes es el horizonte de tiempo con que se diseñan los
sistemas operativos: para una empresa particular la rapidez con que se
recupera una inversión es determinante en la valoración que ponen los
mercados en su desempeño. Para el público, en contraste, la durabilidad de
la instalación –medido en decenios, e implicando inversiones iniciales
superiores– podría ser primordial. De igual manera, el conflicto entre
gastos corrientes y de inversión también son importantes, tanto para un
operador público como para el operario particular. Es especialmente notable
como se están descubriendo que muchos sistemas de agua potable en todas
partes del mundo se han deteriorado a raíz de la ausencia de programas
regulares de mantenimiento, y por la tendencia de desviar parte de los
ingresos de cobros por los servicios de agua para otros renglones del
presupuesto 2.
La ausencia de programas regulares de sustitución de
secciones anticuadas de las redes de distribución y de conservación adecuada
de las áreas de recolección de agua para garantizar la calidad de la misma
son problemas muy comunes en los sistemas de agua potable alrededor del
mundo; más frecuente aún es la ausencia de sistemas adecuados de tratamiento
de aguas servidas (negras), por problemas financieros y porque refleja el
peligro común de un recurso como el agua: la posibilidad para que un vecino
fuerte pueda transferir sus problemas a otras comunidades, sin
consecuencias.
Estos mismos problemas, que han venido generando algunos de
los problemas que actualmente aquejan a muchas jurisdicciones en el mundo,
están llevando a la privatización de la operación de los sistemas públicos.
De esta manera, se cree que es posible transferir la responsabilidad sobre
los errores del pasado y hacer invisible la carga financiera de las nuevas
inversiones requeridas para su actualización y expansión; al trasladar la
gestión a otra entidad es posible reducir la deuda pública y, sobre todo,
las obligaciones futuras de endeudamiento. Se considera que las grandes
empresas que se están especializando en la operación de sistemas públicos de
agua tienen fácil acceso a los mercados de capital y están en condiciones de
introducir las últimas tecnologías para la adecuación de los anticuados e
inadecuados sistemas públicos.
Este enfoque es inadecuado porque visualiza el problema de
la operación de los sistemas públicos como un asunto técnico y de
financiamiento. Sin embargo, la justificación para el manejo de estos
sistemas dentro de la esfera pública es otra: el carácter del agua como
"bien público" y el derecho implícito que tiene todo el mundo de guardar un
acceso a este recurso vital; tal es el caso, que en los libros básicos de
economía en periodos pasados se usaba el agua y el aire como ejemplos
arquetípicos de "bienes públicos" cuyos valores de uso superan con mucho sus
precios y sus "costos" de producción. El conflicto en objetivos se vuelve
evidente en la programación de inversiones y en las estrategias para la
fijación de tarifas: se dan prioridad a las inversiones que responden a las
necesidades de los usuarios mejor capacitados para pagar las cuotas
requeridas para la recuperación de las inversiones, y se rechaza como
inmanejable el concepto de un "piso de dignidad" que garantiza el acceso a
una cantidad mínima del producto sin costo. Igualmente difícil en esas
condiciones es plantear que el ente privado sea agente para implementar una
política tarifaria ecológica y/o progresiva, incorporando en los precios una
estructura que promoviera el ahorro en el consumo y subsidios cruzados, para
combinar metas sociales y ecológicas con obligaciones financieras.
Como consecuencia, no es de sorprender que en muchos casos
no se cumpla con las expectativas públicas en las instancias donde se
implementaron políticas para la privatización del agua. Quizá una de las
evaluaciones más cuidadosas del proceso –del ejemplo de Buenos Aires, donde
la experiencia tenía más de 10 años en madurar– es reveladora de los
problemas. En un mercado donde sus ganancias son más que el doble de los
promedios internacionales los investigadores concluyeron (Loftus y McDonald,
2001):
- En vez de volver más responsable al público, Aguas Argentinas parece
haberse vuelto en una serie de prácticas clandestinas y de dudosa ética;
- A pesar de haber reducido las tarifas inicialmente de manera
importante, el costo del agua ha aumento en más de 20% en términos reales;
- Estos aumentos han sido cargados de manera desproporcional a los
pobres (como consecuencia, tasas de no-pago han llegado a 30% con
terminación de servicio más común);
- La infraestructura de alcantarillado no ha crecido con la entrega de
agua (ya que es más redituable el servicio del agua) y no ha cumplido con
su obligación de construir una nueva planta de tratamiento de aguas
servidas;
- Se han observado serios problemas ambientales a raíz de estas fallas;
y
- Se han acudido a cuotas especiales y a la banca multilateral de
inversión para financiamientos (a expensas de otras partes del sector
público) en vez de utilizar los mercados comerciales de crédito.
Otros analistas son todavía más acerbos. El Public Service
International Research Unit de la Universidad de Greenwich en Londres ha
documentado la concesión de los sistemas de agua potable y ha llegado a
fuertes conclusiones: "La corrupción es una parte inherente en los procesos
de privatización del agua como en otras áreas." De igual manera no ha
logrado realizar las promesas de eficiencia y de ampliación efectiva en la
cobertura, ya que las extensiones realizadas de las redes han sido
contrarrestadas por los recortes en servicio ocasionados por la incapacidad
de pago de grandes segmentos de la población (Hall, 2001; Hall, et. al.
2001).3
Notas
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