Hay preocupación en los ambientes multilaterales, regionales y nacionales en América Latina. Dos documentos elaborados para el BID y CEPAL respectivamente lo reconocen cada uno a su manera: Structural reforms in Latin America under scrutiny ¹ y Concertación nacional y planificación estratégica : elementos para un nuevo consenso en A.L ² Ambos documentos se ubican en la línea de viraje hacia un reconocimiento critico del impacto de las reformas económicas, iniciada en el vértice de Santiago en 1998 y en los sucesivos textos del Banco Mundial a partir de Institutions Matters, publicado en la misma fecha.

El documento del BID, elaborado especialmente para la conferencia de gobernadores realizada en Brasil en 2002, sostiene explícitamente que en América Latina la opinión negativa sobre la privatización y la liberalización del mercado es ya un consenso y que lo nuevo es que a el se ha integrado la clase media e instruida. Según este trabajo con datos del latino barómetro, indica que el 63% de los encuestados en la región afirman que las privatizaciones no fueron favorables y un 45% desaprueba que el estado no esté presente en los servicios y la producción. Por su parte el texto de CEPAL afirma que se está produciendo un resquebrajamiento de la democracia, producto de un quiebre de la confianza en las instituciones y en los liderazgos democráticos sujetos a un enorme desgaste por el deterioro de la situación social y por el costo de reformas económicas que no muestran frutos.

La constatación generalizada es que las reformas no lograron hacer llegar el crecimiento a la gente, más bien ocurrió lo contrario, ello ha deslegitimado y cuestionado las reformas y ha hecho vulnerable la democracia. Así lo reconoce el ex canciller argentino Dante Caputo que dirige un proyecto sobre desarrollo democrático en América Latina en el PNUD³ .

Hay desconfianza en la democracia como sistema político, no se le considera eficaz para evolucionar hacia una situación más equitativa. Muchos gobiernos esta lidiando con situaciones sociales crecientemente tensas o críticas.

No cabe duda que la alarma se ha difundido por la evolución política de la región y en particular en Argentina, Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, México. También es claro que la senda de la movilización social está volviendo ser recorrida por quienes han asumidos los costos. No es casual que luego de 13 años de retorno de la democracia, en el modelo presentado como más exitoso: Chile, se haya efectuado la primera tentativa de huelga general y que su sucesor en la lista de casos "exitosos" el argentino, haya colapsado luego de una crisis terminal, a la que se ha sumado Bolivia recientemente.

Otro "modelo" Bolivia, que desde 1982 fue presentado como pionero de las reformas y de los programas de compensación social, tiene índices de pobreza superiores al 60 % de lo hogares en las ciudades y de 80% en el campo. A esto se ha agregado una situación de crisis y de alta inestabilidad. Por donde se mire no hay mucho que mostrar en el terreno de las "best" prácticas, de los casos exitosos, como gustan hacerlo las burocracias del desarrollo.

Algunos sugieren que en el vacío político dejado por el cuestionamiento de las reformas, estaría en marcha la construcción de un nuevo consenso crítico y alternativo al consenso promovido por los multilaterales, denominado de Washington y de segunda generación.

Los críticos de los programas de ajuste liberales siempre consideraron erróneo la imposición de programas estándar de reformas, independientes de las historias y las condiciones particulares y sobre todo, con muy baja o nula elaboración local.

Desde que los indicios de fracaso se hicieron más evidentes los multilaterales por su parte, insistieron en señalar que la dificultad no estaba en la concepción de las reformas, sino que en su aplicación y en la baja eficacia de las instituciones nacionales. Este sigue siendo todavía el discurso dominante. Ello dio lugar como se sabe, a la "segunda generación de reformas" denominadas institucionales y que ponían el énfasis, no sólo en el achicamiento del estado que acompañó el ajuste, sino que también en el incremento de su capacidad de gestión.

Además se aceptó la idea que los gobiernos debían apropiarse de las reformas e incrementar su nivel de elaboración y de adaptación local. Con ello se respondía a los críticos y además se encontraba una respuesta a problemas que ya no podían ser negados. Como están ahora las cosas es que claro que hubo consenso de Washington pero que ahora hay un consenso crítico.

Entre los elementos que se citan para constatar la evidencia crítica están los siguientes.

Sin embargo la conexión entre las fallas y el modelo requieren de un replanteamiento profundo.

El aire está entonces más liviano para quienes han sostenido una postura critica y al menos, ya no se los mira como "trasnochados" "hippies de los 60"⁴ o "populistas incorregibles" .

Pero en las propuestas el aire sigue enrarecido, el tono es menos arrogante pero inflexiblemente continuista, sobre todo en los medios multilaterales.

El texto del BID hace las siguientes recomendaciones:

Esto está en perfecta continuidad con el discurso sobre como mejorar la implementación de las reformas elaborado por los multilaterales en los últimos cinco años y las dos últimas; ya estaban escritas en el documento "reforma social y pobreza" elaborado por...el BID y el PNUD en...1993. Sabemos que las burocracias cambian lentamente y más aun cuando el entorno es muy adverso, pero al menos se podría preguntar porque las recomendaciones no funcionan. El chivo expiatorio son las instituciones, la corrupción y la inadaptación de las reformas; si mejoramos esto las reformas darán por fin! los frutos esperados. Ni por un momento se interrogan sobre la pertinencia del modelo económico que las reformas instauraron, esto se considera irreversible.

En el documento de CEPAL se afirma por su lado que "los países de la región tienen hoy más que nunca el enorme reto de construir consensos" como una manera de acercar el estado y la sociedad, se busca cerrar la brecha entre déficit de confianza en las reformas y en la democracia. ⁵ Cerrar la brecha desde esta perspectiva implica gobernar la relación contradictoria entre democracia y reformas en AL, en torno al cambio institucional y la necesidad de una nueva ola revitalizadora de la democracia que relacione concertación y planificación estratégica. ⁶

La propuesta del BID es el abc de las soluciones institucionales, el problema es si esto es posible en las condiciones en que están los países. La respuesta es que la frágil gobernabilidad democrática, sólo podrá ser fortalecida a partir de un claro replanteamiento del contenido de las reformas y de la relación entre estas y la democracia.

Las propuestas planteadas para enderezar la situación adolecen de un franco continuismo, continúan recortando la capacidad de gobiernos y estados para gobernar cambios necesarios, pero que deben ser vinculados con el interés público y el desarrollo humano sostenible. Y por sobre todo, continúan aceptando como inevitable el condicionamiento de las reformas liberales y de los acuerdos de libre comercio, sobre la democracia y los arreglos internos. ⁷

Hemos reagrupado las principales propuestas en tres bloques, sin embargo hay una evidente interrelación entre ellas, la cuestión es que son viables si se mantiene el mismo esquema de políticas predominante hasta ahora.

Los intentos de mantener autoridad para manejar la continuidad de las reformas fracasaron estrepitosamente en las presidencias de De la Rua en Argentina, Lozada en Bolivia, Bucaram y Mahuad en Ecuador, Pérez en Venezuela, quién fue pionero en el fracaso, por citar algunos. Los enfoques reducidos a incrementar eficiencia y eficacia como Uruguay y Chile no dan tampoco mayores resultados en la legitimidad, probablemente se mantienen debido a que el impulso reformador con sus costos, se hizo fundamentalmente en la fase de dictadura militar. Es imposible que ambos países pudieran mantenerse en sus lógicas exclusivas de mejoras administrativas si tuvieran que lidiar actualmente con "hacer" las reformas, con los costos y los conflictos que implican.

Mientras que los países que han tratado de mantener un equilibrio entre reformas y costos, como Brasil y Costa Rica no pueden radicalizar el proceso de reformas neoliberales fácilmente, por los costos en la opinión pública y por sucesivas movilizaciones sociales.

La primera constatación que surge es que el continuismo ha incrementado los costos en materia de gobernabilidad. La segunda constatación, a la luz de los recientes acontecimientos, es que el costo para abrir el debate sobre eventuales alternativas a las reformas se ha incrementado; dado la rigidez establecida por la perversa relación entre la condicionalidad externa y el margen de acción de los gobiernos.

De lo anterior se puede concluir que los programas de reforma se han quedado sin norte, aunque el norte siga presionando por mantenerlos.

Mejorar la gobernabilidad democrática requiere un cambio del modelo en curso, esto implica replantear la lógica de la reforma del estado y de la economía. En ambos casos esto no se puede hacer si el estado y los gobiernos no se articulan con la construcción del interés público, con la recomposición de la legitimidad, con procesos endógenos que le den un ancla a la política y a la creación de nuevas capacidades de regulación estatal o de recuperación de las perdidas.

Las crisis recientes en América Latina y las exigencias de los movimientos sociales crecientes en la región, fundan la tesis que la gobernabilidad no mejorará sin un replanteamiento de la relación entre modelo económico y democracia, en particular si no se construye nuevas capacidades de regulación del estado, articuladas con la formación del interés público : en base a mecanismo democráticos y participativos, contra la suma de los intereses dominantes exclusivamente en el mercado, las elites y la condicionalidad externa.

Las posibilidades de regulación estarán determinadas por este proceso. La regulación como resultado de la articulación de acuerdos sociales negociados y conflictivos, con instituciones y políticas que puedan orientar las decisiones claves con impacto positivo para el desarrollo, es una cuestión fundamental. Hay que decirlo claramente el mercado debe subordinarse a la democracia. ¿Es esto posible en las propuestas emanadas de los organismos citados?

Notas