Año 2005 Vol.  III

 El mal ya está hecho. Salir de las reformas liberales

Por Angel Saldomando   

Parte 2 /4

La reforma del estado

En materia de estandarización los programas de reforma del estado y de la economía conocieron un nivel importante. Todos los países de América Latina tienen programas de reforma en ambos campos, pero veamos donde está la concentración tomando una muestra de 12 países⁸ entre 1990 y 2002, para los cuales se ha rastreado la composición de las reformas.

Si tuviéramos que establecer un rango de importancia según la frecuencia encontrada esto nos daría lo siguiente.

Aunque hay obvias diferencia entre países en la profundidad e impacto de las reformas, puede decirse groso modo que este es el núcleo duro de ellas durante el período reciente.

Lo que queda de manifiesto, esto ha sido señalado por varios analistas, es la alta concentración en los aspectos administrativos de la reforma del estado, en sus varios niveles de gobierno, persiguiendo una eficiencia gestionaría con menos recursos. Por el lado de las reformas económicas la concentración en las privatizaciones es conocida. Por su lado los paquetes fiscales buscaban reducir el déficit público y liberar recursos para el pago de deudas, la reforma comercial y financiera caracterizaban la liberalización desregulación del comercio y la liberalización desregulación del sector financiero.

En este contexto y en relación a los ejes de concentración de las reformas ¿qué quiere decir mejorar las instituciones y adecuar las reformas? Implica esto eventualmente ¿cambiar de rumbo y darle otro contenido? Hay que reconocer que no está muy claro el hasta donde adecuar las reformas. Para algunos quiere decir intensificarlas administrándolas mejor, para otros cambiar su sentido. "La reforma de las reformas es una tarea pendiente, y urgente, para el manejo macroeconómico y para la coherencia y fuerza de las reformas meso económicas" nos dice Ricardo F Davis, asesor económico principal de CEPAL.

La pregunta es que adecuar o reformar en los actuales programas de reformas y dentro de que lógica: continuista o de cambio. Veamos esto.

La reforma del estado consumió gran parte de su impulso y de los recursos, en adherir al modelo de referencia establecido por el consenso de Washington, luego en mejorar su capacidad de gestión. Seguir al modelo significó: reducir el estado, privatizar, redefinir sus funciones e implementar modelos de gestión. El estado se volvió funcional a la implementación del ajuste primero y luego a la ejecución de las reformas.

Las medidas de éxito eran auto referidas, cuanto se logró en las metas de ajuste y cuanto se avanzó en las reformas neo-liberales. El acoplamiento del déficit de legitimidad político y democrático de este proceso, que en algunos casos ha concluido en crisis dramáticas, junto con los pobres resultados sociales y económicos, hacen que hayamos llegado al fin de esta fase.

Una cuestión clave es la lógica misma de la reforma del estado y si es posible replantearla. Dos tipos de enfoques se plantean.

Una de ellos, el más extremo, responde que el estado debe actuar como un buen gerente de la globalización. Esto implica continuar con las reformas, facilitar el alineamiento del país en todos los campos con las exigencias de los acuerdos de libre comercio y las normativas de la OMC.

Se trata de una posición que supone finalizada la relevancia del estado nación, reemplazada por la adaptación de los territorios como eslabones de un mercado mundial sin fronteras.⁹

En esta perspectiva el estado responde exclusivamente a las presiones de los multilaterales, y las multinacionales y a la privatización del gobierno por las elites locales aliadas de intereses transnacionales.¹⁰ Políticos y burócratas en muchos países se consideran gerentes locales del orden global, frente al cual han capitulado, deslindándose de toda responsabilidad de articular su propio estado nación. La evolución social es confiada a los impulsos externos transnacionales, sin regulación.

Este enfoque favorable al liberalismo ha sido el principal promotor de la ingeniería institucional, como base de la reforma del estado, dado que la discusión sobre su misión estaba predeterminada por la globalización.

En relación a esto hay dos reacciones, ambas son críticas, pero se posicionan de manera distinta.

Una sostiene que el estado nacional ha sido definitivamente vencido por al ataque liberal y que ya no está en condiciones de ser un pivote del control democrático y equitativo del desarrollo. Confían en la emergencia de una sociedad civil mundial y en ciertas formas de integración regional favorables a un modelo de desarrollo humano sostenible. Este enfoque es funcional a la desregulación de los países y a la privatización del gobierno.

El otro enfoque postula la recomposición de un estado regulador. El desafío es recuperar la capacidad de articular desarrollo nacional y regional, ello implica regular la apertura, retomar el control democrático interno de las acciones del desarrollo y la protección de los bienes públicos y los derechos ciudadanos.

Esto implica considerar la apertura de manera selectiva en base a criterios de impacto, equidad e integración social.

El enfoque regulador requiere de otros recursos. Considera que la reforma del estado no es un objetivo en si predeterminado por un modelo universal. Se trata de un proceso social y político donde las capacidades políticas y administrativas son parte del aprendizaje colectivo endógeno, en el cual no se excluye el conflicto y el juego de alternativas. El estado es aquí funcional al desarrollo y las reformas se juzgan por su impacto en este. La relación entre mercado y desarrollo se problematiza como una de las tensiones del orden social que el estado debe regular y orientar por medios democráticos.

Los criterios y prácticas en que se inspira la regulación democrática difieren del modelo funcional a las reformas. En el cuadro aparecen comparadas ambas concepciones.

El cuadro siguiente nos da una visión de las líneas principales de cada uno de estas concepciones.

Pero las diferencias en los modelos institucionales no es más que la parte visible del témpano en la discusión sobre la reforma del estado.

El verdadero problema ahora es si la reforma del estado permite o no, restaurar capacidades de regulación articuladas con el desarrollo endógeno y con el conjunto de políticas de acompañamiento necesarias o si la reforma del estado se mantendrá como un proceso destinado a facilitar la inserción subordinada de los países en la globalización liberal; por medio de la continuidad de la reformadas instauradas por los PAE.

Si no se restauran dichas capacidades de regulación otros objetivos declarados tales como "adaptar las reformas" "integrar crecimiento económico y equidad social" y "elaborar consensos amplios" no podrán ser obtenidos y quizá ni siquiera elaborados como objeto de política. La gobernabilidad conocerá crisis más graves aun. La condicionalidad de las reformas sobre la democracia es tan profunda que la ha desposeído de instrumentos e instituciones para integrar intereses diversos, de manera que las elecciones se han reducido a un juego formal y simbólico de rotación de elites en el gobierno.

No cabe duda que la tarea no es sencilla y para algunos está perdida. La muerte del estado nacional es definitiva en la visión más extrema y en la visión escéptica se hace la lista de sucesivos fracasos.

En el capitulo intitulado muy sugestivamente "la muerte del estado" Jean Ziegler enumera las ideas que fundan esta constancia de deceso.

1. La privatización del mundo debilita la capacidad normativa del estado. Pone bajo tutela parlamentos y gobiernos, vacía de sentido las elecciones.

2. El desplazamiento de la política por el mercado se traduce en el hecho que el estado nacional pierde progresivamente su capacidad de recoger el impuesto, estimular el crecimiento y pierde las bases de su legitimidad. Comprometidos en una loca carrera hacia la desregulación para conservar los flujos de capital se profundiza la inequidad social y sus consecuencias. "A medida que las condiciones sociales de una amplia participación son destruidas, las decisiones democráticas incluso adoptadas de manera formalmente correctas pierden su credibilidad".

3. Un estado que no da sus ciudadanos un sentimiento de seguridad, no les asegura un mínimo de estabilidad social e ingresos es un estado condenado. Un estado que desmantela voluntariamente sus servicios públicos esenciales y transfiere al sector privado las tareas vinculadas con el interés público sometiéndolas así a las leyes de la maximización de la ganancia constituye un estado en bancarrota.

4. Selon Dahrendorf "Para mantenerse competitivos en los mercados internacionales los estados están obligados a tomar iniciativas que engendran daños irreparables a la cohesión de las sociedades civiles...En el transcurso de la década por venir la tarea urgente del mundo será la de realizar la cuadratura del círculo: conciliar la prosperidad, la cohesión social y la libertad política. ¹¹

Estas ideas reúnen varias evidencias reconocibles en la situación latinoamericana, sobre el debilitamiento del estado, la creciente privatización de los servicios y la dependencia del gobierno de las presiones y normas impuestas por el capital transnacional.

Otros hacen la lista de buenas intenciones fracasadas en materia de regulación, orientadas a generar una gobernabilidad mundial, regulación del mercado internacional (financiero en particular), lo que se traduce en un retorno del bilateralismo y en la dificultad a coordinar iniciativas regionales de regulación en materia económica y social. ¹²

En América Latina los ministros y responsable de los programas de reforma, parecen estar particularmente poco informados de este debate, así como los promotores del consenso de Santa Cruz elaborado en Bolivia en junio 2003.

Bajo el título "construcción de consensos políticos sociales para la reforma de la administración pública" se sugiere un cambio de actitud en materia de reformas institucionales. Constatando dificultades (crecientes) de legitimidad y sostenibilidad política proponen anticipar para disponer de tiempo que hagan viable su adopción, tener en cuenta la diversidad de actores, elaborar consensos amplios e insertar estos procesos en una visión de "largo plazo y en una concepción del estado que se corresponda a dicha visión".

La declaración sugiere que estamos al inicio del proceso y esquiva completamente el efecto ya acumulado de las reformas sobre el estado y la democracia en A.L. para situarse en una problemática de legitimación, de un nuevo ciclo de reformas. Por otro lado cualquier elaboración para establecer un "largo plazo" requiere recomponer justamente significativas capacidades de regulación frente a estados desmantelados.

Un enunciado particular merece ser considerado. En el punto tres de la declaración se dice que " Las ventajas de estrategias basadas en consensos o en mayorías inclusivas no deben entenderse en oposición al principio fundamental que establece que la administración del Estado administra y gestiona acuerdos consagrados en normas legales, independientemente ¹³ de la amplitud de la mayoría en que se sustenta la decisión legislativa".

Como se sabe muchas de las decisiones en materia de reforma se hicieron a través de la "norma legal", con mayoría políticas parlamentarias formales, logradas con presión, soborno y condicionamientos sobre los legislativos. Hechas además por partidos rodeados de perdida de confianza y creciente abstencionismo. Bajo la bandera de "no hay alternativa" y de la condicionalidad externa, las reformas, sin consultas y búsqueda de consensos amplios, se hicieron sin mucha transparencia, sin base en la opinión pública y por lo tanto con poca legitimidad.

La legalidad versus la legitimidad se convirtió en una imposición de la primera sobre la última, cuando los resultados de las reformas movilizaron crecientemente a la opinión pública por un cambio de rumbo o a favor de políticas correctivas. La administración del estado no es un dios desconocido, es el gobierno, la cuestión es si el gobierno debe y puede intentar convertir el interés público, que combine legalidad y legitimidad, en prioridad de política.

La pregunta central entonces es si hay posibilidades de recomponer capacidades de regulación estatal, que vinculen interés público, desarrollo sostenible y equitativo o si la suerte está echada en dirección de un escenario de sobrevivencia crítica en la globalización liberal gobernada por los multilaterales y enmarcada ahora en los tratados de libre comercio.

Es claro que no puede haber una lógica distinta de la reforma del estado si no se apoya en políticas y arreglos sociales coherentes con un nuevo modelo económico. La idea de que la reforma del estado tiene una dinámica institucional, de búsqueda eficiencia, independiente de lo que se hace en otros campos es una vía muerta. Acompañada por las reformas liberales precisamente en otros campos, produjo más incoherencia y la captura del estado y la economía por minorías en muchos casos corruptas y mafiosas impunes. La estrategia de reforma del estado de arriba hacia abajo y del centro hacia la periferia institucional no ha dado resultado.

Cuando se plantea mejorar las instituciones adaptar las reformas, integrar crecimiento y equidad social y producir nuevos consensos, sin plantear su contenido, es sin duda una nueva agenda para la continuidad de las reformas. Esto implica un esfuerzo de simultaneidad y relegitimación de las reformas. De acuerdo a los elementos centrales que aparecen en el agotamiento de las reformas poco a poco se dibuja una agenda de elementos que deben ser replanteados.

En las nuevas palabras de J Stiglitz "una nueva agenda para las reformas, que se concentra en lo que los países latinoamericanos pueden hacer en el régimen internacional actual, y se identifican las deficiencias de la agenda anterior: i) las reformas aumentaron la exposición de los países al riesgo, sin acrecentar su capacidad de enfrentarlo; ii) las reformas macroeconómicas no han sido equilibradas; iii) las reformas impulsaron la privatización y el fortalecimiento del sector privado, pero dieron escasa importancia al mejoramiento del sector público. Además, se argumenta a favor de formular un conjunto de políticas económicas que reflejen un mayor equilibrio entre los mercados y el Estado; que superen el excesivo énfasis en la inflación para atender más a la creación de empleos; que no se concentren tanto en la privatización de empresas existentes como en crear empresas nuevas; y que se alejen de la creencia en el goteo del crecimiento y centren la atención en la reducción de la pobreza, de manera que la agenda económica de reforma se ubique dentro del contexto más amplio de la transformación de la sociedad" ¹⁴

El punto ahora es ¿cuáles reformas? Es obvio que cambios hay que hacer, la cuestión es si podemos orientarnos a un paquete de reformas diferentes a las promovidas por la ola neoliberal. Aquí enunciamos seis áreas donde es indispensable avanzar.