Hasta ahora la idea de reforma del estado ha estado asociada exclusivamente a la idea de eficiencia de la administración pública. Los ejes de concentración de los programas de reforma lo demuestran. Sin embargo esta orientación se sustenta en una visión que reduce el estado a su dimensión administrativa. Esta visión es una trampa dado que en la realidad, bajo la apariencia técnica de los programas de reformas destinados a mejorar la calidad de la administración y de las instituciones, de lo que se trata es de la reforma de un conjunto de espacios de regulación, en el marco de lo que se denominó las reformas estructurales y la modernización. Estas comprenden: la desregulación del mercado y la apertura externa de la economía. La reforma y privatización de los servicios públicos, de los sistemas financieros, de la seguridad social y de la política social, la reforma laboral y del código del trabajo.

Es claro que el estado es mucho más que la formas de funcionamiento de la burocracia, ejerce funciones esenciales que están articuladas con la regulación y con la validación del interés público. Estas están encarnadas en mandatos institucionales, en la existencia de instituciones y recursos para desempeñarlos, que se articulan con los recursos e intereses que una sociedad está dispuesta a invertir para configurar un cierto tipo de desarrollo.

Así el estado debe organizar su capacidad logística a través de la administración, pero las instituciones son además el filtro entre los individuos y el stock de capital y la producción de bienes y servicios y la distribución de la renta, es decir poseen funciones reguladoras.

Por otro lado, expresan las normas, valores y estímulos dominantes y por último, expresan una construcción política y social en la medida que representan intereses de grupos dominantes o arreglos y negociaciones entre diferentes grupos.

La posibilidad de recomponer un estado con capacidad de regulación supone salir de la separación arbitraria entre administración pública y las otras dimensiones del estado.

Para salir de está lógica se vislumbra la necesidad de modificar la dinámica de la reforma del estado articulándola con sectores estratégicos para el desarrollo endógeno. Esto implica recomponer infraestructuras institucionales, de servicios y productivas internas, que por una parte recompongan el tejido social y económico interno y por otras permitan anclar nacionalmente la política.

La recomposición o desarrollo de estas infraestructuras implica competencias recursos y tareas para el estado que deberían enmarcar las necesidades de funcionamiento de la administración pública y no al revés. Esto varía según los países, pero lo que la experiencia demuestra es que hay algunos sectores claves que pesan en todos los casos y en los que se debe actuar con premura.

Un de los énfasis más fuertes de los programas de reforma ha estado en la privatización y desregulación de servicios y empresa públicas. En muchos casos los "mercados emergentes" no eran más que las oportunidades de adquisición de activos públicos y la sustitución de los servicios públicos por servicios privados.

El proceso privatizador fue sin duda un aspecto importante tanto de la reforma económica como de la reforma del estado en las dos décadas pasadas. Había una relación que se suponía virtuosa entre ambos. Por una parte desembarazarse de empresa y servicios estatales suponía reducir el estado, mejorar las finanzas públicas y la eficacia y eficiencia de los servicios. Por otro lado se suponía que esto mejoraría la competitividad y la productividad de sectores enteros en la economía, más que empresas en particular, al contar con infraestructuras de servicios más eficientes. Y se suponía que esto aumentaría las transferencias tecnológicas y la inversión productiva.

A esto se sumaría una relación virtuosa entre la privatización de pensiones y la relación entre ahorro interno e inversión.

El balance de las privatizaciones es bastante desigual dado el avance asincrónico de los países sin embargo, con contadas excepciones, se observan características que se generalizaron.

La captura de los servicios públicos por grupos privados nacionales e internacionales en posición de monopolio que se beneficiaron de un mercado cautivo, de alzas de tarifas y de rentabilidad por encima de las internacionales que significaron una neta transferencia de riqueza.

Una tensión entre cobertura y calidad e inversión y tarifas detrimento del usuario y de los sectores de bajos ingresos, pobres y marginales.

Los contratos de privatización implicaron capitalización de las empresas y saneamiento de cartera que significaron deuda pública, asumidos por todos los ciudadanos.

Subsidios directos e indirectos para favorecer supuestas inversiones financiadas, con ingresos fiscales que se sostienen en la mayoría de países sobre impuestos indirectos, es decir una transferencia de la mayoría de la población hacia las privatizadas.

Baja capacidad de regulación y exigencia estatal, en colusión con intereses privados lo que contribuyó a leyes y contratos extremadamente favorables a grupos privados.

Tampoco se verificó el aporte de las privatizadas a la competitividad global de sectores económicos, particularmente de las pequeñas y medianas empresas.

El viraje de la opinión de consumidores y ciudadanos luego de la ola privatizadora, en dirección de poner limites a la privatización y regular eficazmente los servicios privados, pero de interés publico ha cuestionado el papel del estado en este campo y la responsabilidad de los gobiernos.

La necesaria regulación estatal de los servicios públicos y en algunos casos la conservación de propiedad estatal de ellos, es ahora un verdadero y concreto problema de gobernabilidad.

Luego de las sucesivas crisis financieras ¹⁵ es aceptada la necesidad de una mejor regulación del sector y medidas prudenciales de control, que limiten la toma de riesgos especulativos y la falta de transparencia por parte de la banca privada. Sin embargo esto está bastante lejos del problema de fondo, aunque nadie niegue la necesidad de disponer de un conjunto de normas eficaces. La liberalización del sector financiero junto con la penetración indiscriminada del capital extranjero ha sido un instrumento perverso de concentración económica, de perdida de control sobre el ahorro interno y de descapitalización de las economías mediante el aumento de las tasas de interés, el racionamiento del crédito y la desaparición de bancos de fomento.

El doble efecto de la liberalización financiera y la desaparición de políticas de desarrollo endógeno o que al menos consideraran criterios de impacto en el empleo o en el incremento de las capacidades productivas, significaron una muy débil exigencia de anclaje en la economía real del sector financiero y por lo tanto un muy pobre impacto del capital extranjero.

El 80 por ciento del capital extranjero en los 90 en Argentina, Chile, Venezuela, Perú Colombia se fue en bonos y acciones. Apenas el 50 por ciento de los préstamos bancarios se convirtieron en inversión productiva, mientras que los prestamos de ajuste se incrementaron al 39 por ciento del flujo multilateral, sin mencionar las operaciones de rescate y de reestructuración financiera equivalentes a un 17% del PIB en Venezuela 1994-1995, 15 % en México 1994-1995, 55% en Argentina 1980-1982.

Con esto la FBCF en relación al PIB era inferior al final de los 90 a la de 1989, con lo que prácticamente la base productiva de A.L. permaneció estancada. Más aún, pese al incremento de la deuda y las transferencias al exterior y la competición desenfrenada de países por atraer el capital externo, la realidad es que la inversión bruta en relación al Pib seguía estando sostenida por el ahorro nacional.

La desregulación y la apertura comercial han impacto duramente en el mercado interno, algunos analistas han llegado a sostener que en países como Bolivia el mercado interno es ahora casi inexistente.

La informalización de las economías y la pérdida creciente de la capacidad de articular producción, empleo, ingresos y consumo sobre la base de actividades endógenas; configura efectivamente un panorama de desarticulación estructural de países, zonas y regiones con graves consecuencias sobre la integración social, la seguridad humana y la gobernabilidad.

La contrapartida de la desregulación ha sido la destrucción del tejido social y económico de los países o la profundización de la informalidad.

La idea de especialización a ultranza en condiciones de apertura indiscriminada dejó sin sustento a la idea de mercado interno, pero así como es absurdo que un país viva aislado en autarquía, es absurdo que toda su población se estructure económica y socialmente en base al principio de especialización internacional y que la economía dependa exclusivamente de la exportación. El desarrollo por el comercio libre es una falacia concientemente organizada.

La estructura del mercado interno es en cualquier país no sólo la base de integración social y económica, sino que también la posibilidad de anclar la política y contar con las condiciones de su propia evolución.

Las economías locales y regionales, las pequeñas y medianas empresas así como el sector informal constituyen lo esencial del mercado interno. Las grandes empresas nacionales y transnacionales aunque tienen un peso económico considerable, no pesan tanto desde el punto de vista del empleo y de las economías locales, donde generan enclaves no integrados. Y más grave aún por su concentración en el sector servicios son netamente importadoras y profundizan el déficit comercial.

El marco generado por las reformas es particularmente adverso. Mientras los proyectos del BID hacían prestamos para usar las microempresas como amortiguadores del ajuste, 500.000 pymes quebraban en Argentina destruyendo la columna vertebral del empleo¹⁶ y el consumo interno. Indiferentes a esto los gobiernos legislan y facilitan exclusivamente a favor de los grandes grupos nacionales y transnacionales. Por ello los sectores esenciales para la supervivencia de las grandes mayorías como el agro, la economía informal y las pequeñas y medianas empresas quedan excluidos y golpeados por las reformas liberales.

"En el año 1994 en Chile habían del orden de 1.244.000 empresas de las cuales sólo 532.000 eran formales (42.7%), esto es que estaban registradas en el Servicio de Impuestos Internos. En el año 2000 el total de empresas alcanzaba a 1.303.000 siendo que las formales eran 646.500 (49.6%) De las 646.500 empresas formales existentes al año 2000, el 82.5% eran micro empresas, el 14.51% pequeñas, lo que hace para las MYPEs formales un total de 97 % de las empresas formales del país, quedando un 2% para las medianas y un 0.9% para las grandes.

Ahora bien, consideremos cual es la participación de las empresas en las ventas registradas en el año 2000. Las micro empresas participaron con un 3.7%, las pequeñas con un 10.2%, las medianas con un 9.5% y las grandes con un 76.7%. Si sumamos las MYPEs veremos que sólo llegan al 13.9% del total de las ventas efectuadas ese año.

Otra característica importante, es la que se configura a partir de la participación de las empresas en la generación de empleos en el año 2.000. Datos tomados de la Encuesta de Hogares CASEN de ese año, nos muestran que si sumamos los empleos de las micro y pequeñas empresas con los trabajadores por cuenta propia (en su inmensa mayoría micro empresarios) llegamos a un 54.53% de la PEA. Si sólo consideramos los empleos que se generan en las empresas, este porcentaje se eleva a un 70.33%."¹⁷

En Argentina apenas el 7 % del crédito va a las pymes y el 90% de ellas están articuladas con el mercado interno.

En los últimos dos años las negociaciones en torno al tratado de libre comercio de las Américas se han acelerado, particularmente en Centroamérica. Sin embargo recientemente se ha desacelerado en América del sur, salvo Chile que estaba en una dinámica de tratados bilaterales.

La presión ejercida por los Estados Unidos ha sido fuerte y constante y aunque el ALCA no está suspendido, los reparos sobre su impacto se han legitimado y en parte se han fortalecido por el nuevo posicionamiento de Brasil, Argentina, Venezuela.

Sin embargo la cuestión central es la selectividad de la apertura tanto desde el punto de vista de su impacto en el mercado interno como de la legislación que conlleva el ALCA y que impide a los gobiernos y a los niveles de gobierno local y regional ejercer un rol regulatorio en particular sobre criterios de selectividad de la inversión externa desde el punto de vista de su impacto ambiental, laboral, etc.

El articulo 11 del ALCA es en este sentido la norma por excelencia que despoja a los estados de sus funciones regulatorias y establece la protección del capital transnacional. México y Canadá ya han hecho la amarga experiencia en el marco del Nafta.