El
uso del término "diplomacia ciudadana" es relativamente reciente aunque su
práctica tenga ya algo más de medio siglo (según lo que algún que otro
historiador desee identificar como sus antecedentes remotos).
La diplomacia era hasta fechas cercanas un ejercicio
reservado a los funcionarios gubernamentales de los estados quienes la
ejercían en supuesta representación de la voluntad soberana de sus naciones.
La naturaleza ciertamente compleja de las relaciones internacionales y el
carácter indiscutiblemente delicado de las continuas negociaciones que ella
conlleva, rodearon a esta actividad de cierta mística elitista y secretiva.
Las expresiones críticas de parte de la opinión pública a cualquier política
oficial en esta esfera fueron por mucho tiempo desdeñadas por
"desinformadas" o "irresponsables" por los círculos selectos de aquellos
"elegidos" que las diseñaban e implementaban. Aun peor, a veces, ha sido el
impacto de dinámicas políticas electorales, cuando la diplomacia se define
por intereses estrechos y parroquiales en contra de las opiniones e
intereses de la gran masa de la sociedad civil.
Pero de manera paulatina se fue tomando conciencia de que la
diplomacia era demasiado importante para dejarla en manos exclusivas de los
diplomáticos. Millones de personas morían en guerras evitables, los derechos
humanos de poblaciones enteras eran negados por aquellos gobiernos que
ostentaban su representación ante la comunidad internacional, el medio
ambiente continuaba deteriorándose con rapidez sin que se avanzara en
acuerdos para remediar la situación y la economía mundial adoptaba modelos
de funcionamiento cada vez más socialmente excluyentes sin que los
diplomáticos oficiales parecieran tomar debida cuenta de ello. La voluntad
soberana de los representados no parecía siempre expresarse de manera eficaz
a través de sus representantes gubernamentales en los foros internacionales
y se fue abriendo paso la concepción de que era imprescindible al ciudadano
encontrar el modo de involucrarse más directamente en los llamados procesos
diplomáticos.
El mismo Comité de Servicio de los Amigos (Cuáqueros), del
cual nace esta revista, ha sido promotor de la diplomacia ciudadana como
parte de su misión a favor de la paz y justicia por más de 80 años. El AFSC
ha promovido en algunos casos la mediación ciudadana entre partes en
conflicto armado, como en el Medio Oriente, y en el conflicto Nigeria-Biafra.
Ha creado espacios para diálogo entre las organizaciones de la sociedad
civil (OSCs) y oficiales de la ONU, o entre diplomáticos y oficiales de la
ONU para consensuar fuera de los foros oficiales algún avance en algo
importante que fue estancado, como por ejemplo en la evolución de la Ley del
Mar, o control de armas ligeras.
El desarrollo humano sustentable – preciado objetivo global
de la humanidad en su actual coyuntura histórica- se juega también en los
espacios de donde emerge el nuevo derecho y normatividad internacional. Por
ello no puede ser prerrogativa absoluta de los funcionarios estatales su
discusión y diseño. Es un derecho y un deber ciudadano el practicarla.
Semejante desafío a los criterios establecidos hasta
entonces acerca de la diplomacia y sus operarios causó cierto estupor
inicial en los medios oficiales de algunos estados. Aun lo más democráticos
gobiernos de sociedades abiertas se resistían a tomar en serio a estos
improvisados activistas de las relaciones internacionales que ahora invadían
por decenas -luego por centenares y ahora por miles- los reservados predios
de su actividad cotidiana. Pero su presión por participar de algún modo
significativo en el quehacer negociador fue creciendo pareja con su
creciente especialización y eficacia en el manejo de la información y de su
aprendizaje de las técnicas de negociación diplomática.
Este creciente activismo político de las organizaciones no
partidistas de la sociedad civil global tiene también su explicación local
en otro factor: el debilitamiento general de los partidos políticos
tradicionales para cumplir su función de actuar eficazmente como vehículo de
las preocupaciones de la sociedad civil. Ese fenómeno responde, a su vez, a
causas diversas tales como su incapacidad de responder o renovarse, por
corrupción, o por falta de credibilidad. Su insuficiente capacidad de
negociación en cuanto a las exigencias de la nueva economía global, el poder
desmesurado de los países desarrollados en ella y las demandas de las
instituciones financieras multilaterales ha hecho que en muchos países los
ciudadanos se hayan decidido a forjar sus propios vehículos de
representación y negociación. Esto ya era novedoso para la política local,
pero mucho más lo era en los foros internacionales.
Un conjunto de reservas y objeciones comenzaron a expresarse
por parte de los representantes de aquellos estados menos acostumbrados a la
democracia. La nueva y activa presencia de organizaciones de la sociedad
civil en lo que hasta entonces consideraban sus foros multilaterales
los perturbaba. Algunos de sus argumentos eran poco atendibles, pero otros
encerraban algún elemento de verdad.
Entre los últimos se destacaban los siguientes:
- Las llamadas organizaciones de la sociedad civil (OSC) no habían sido
electas democráticamente para representar a toda la nación como era el
caso de los gobiernos.
- Las OSC eran, a menudo, la fachada de grupos de oposición al gobierno
establecido en sus países.
- Las OSC tenían una actitud confrontativa y antigubernamental que no
ayudaba al buen desenvolvimiento de las negociaciones.
- Las OSC sólo creaban problemas y demoraban los procesos negociadores
con distracciones políticas que obedecían a su falta de preparación
adecuada respecto a los temas en discusión y a su desconocimiento de las
técnicas y procedimientos de las negociaciones.
- Las OSC no traían una postura común a las negociaciones, por lo que se
hacía imposible tenerlas seriamente en cuenta dada la fragmentación de sus
propuestas y posiciones.
- Las OSC no tenían ningún poder negociador, por lo que,
pragmáticamente, no era necesario tener en cuenta sus posiciones y
propuestas.
Sin embargo, las OSC fueron reafirmando progresivamente su
legitimidad y ganándose el respeto de los funcionarios de los foros
multilaterales. Aun aquellos gobiernos que tenían mayores razones para
sentirse inquietos por la gestión diplomática ciudadana se percataron de que
no podrían deshacerse de ella tan fácilmente y acudieron a otras tácticas
para obstaculizar su labor. El nuevo fenómeno –la eclosión de la presencia y
acción de organizaciones de la sociedad civil mundial organizada en los
foros internacionales- había llegado para quedarse.
Desde la Cumbre de Rió sobre el medio ambiente (1992) hasta
el presente, millones de ciudadanos se han involucrado activamente, a través
de miles de organizaciones –desde sus países o directamente en los
corredores de los foros mundiales- en el nuevo activismo que acompaña a la
diplomacia del ciudadano. Casi sin excepción puede decirse que los
principales acuerdos internacionales que han venido a engrosar la
normatividad del derecho a escala mundial, fueron el resultado de
iniciativas y propuestas salidas de las OSC y negociadas con los gobiernos
que, en mayor o menor medida, las recogieron en nuevos acuerdos, tratados,
convenios y pactos internacionales. La creación de la posición del Alto
Comisionado para Derechos Humanos de la ONU, la prohibición del empleo de
minas terrestres, el reclutamiento militar de menores de edad por ejércitos
regulares o irregulares, la creación de la Corte Criminal Internacional, la
Agenda 21 para el medio ambiente, el esfuerzo de condonación de las deudas
de los países mas pobres, derechos de pueblos indígenas, y muchos otros
avances normativos de la humanidad al cerrar el violento siglo XX tuvieron
su origen en el activismo de la diplomacia ciudadana. Lo que falta por
lograr no debe hacernos perder de vista lo ya logrado.
¿Cómo fueron posibles esos éxitos políticos en un tiempo
relativamente breve si se tienen en cuenta las objeciones y resistencias que
habían sido planteadas por los gobiernos a esta forma de activismo?
En primer término quedó claro que la legitimidad y prestigio
de las OSC no estaba dado por el número de sus afiliados sino por la calidad
y profesionalismo con que asumían los temas a los que otorgaban prioridad.
El prestigio de Amnistía Internacional, por poner un ejemplo, viene dado por
los valores que representa y el profesionalismo con el que ejercen su
meritoria labor. La pretensión de que las OSC no representaban a nadie por
no haber sido elegidas nacionalmente resultaba endeble viniendo a menudo de
gobiernos que, o bien se han eternizado en el poder sin pasar por elecciones
libres y pluralistas, o bien han sido electos por una fracción minoritaria
del electorado total en procesos signados por la apatía y el ausentismo
masivos a las urnas.
Por otro lado, la vigencia de normas de procedimiento y
comportamiento claras para la participación de estas organizaciones en esos
foros internacionales hace irrelevante el hecho de si sus planteamientos
reflejan o no los criterios de partidos o movimientos de oposición por lo
que nada deberían temer esos gobiernos salvo escuchar en publico aquellas
voces que quizás sean ahogadas por la represión política en sus países. Las
sociedades abiertas no han de inquietarse por escuchar en la ONU lo que
pueden leer en sus periódicos o escuchar en la radio y TV cada día.
Las restantes objeciones, sin embargo, se apoyaban en
debilidades reales que caracterizaban el trabajo de muchas OSC, sobre todo
en aquellos años iniciales que siguieron a su masiva presencia en el sistema
de instituciones multilaterales. La diplomacia es per se una esfera
de actividad que supone un aprendizaje profesional para su ejercicio eficaz,
la practiquen funcionarios gubernamentales o ciudadanos. Con la experiencia
acumulada y la voluntad de juntar saberes y voluntades, estas capacidades
están al alcance de un creciente grupo de organizaciones y redes, como es en
el caso de las que forman el Foro Latinoamericano y Caribeño de Diplomacia
Ciudadana (FDC).
A lo largo de la última década e inicios del nuevo siglo, la
ciudadanía fue forjando organizaciones capacitadas técnicamente para diseñar
sus propuestas y negociarlas de manera eficiente. También ha venido
aprendiendo que el poder negociador de sus representantes radica
precisamente en la protesta y movilización populares en sus propios países e
internacionalmente. Sin protesta no hay poder negociador; sin propuesta
no hay negociación exitosa.
Nuevos retos se han presentado en el mundo posterior al 11
de septiembre del 2001. Una visión estrecha de la seguridad nacional y
global cobró fuerza de inmediato y en muchas partes se inició una tendencia
dirigida a criminalizar toda protesta social y a cuestionar el derecho de
las organizaciones de la sociedad civil a emitir críticas vinculadas con las
violaciones de derechos políticos y civiles que la llamada "guerra contra el
terrorismo" pretendía justificar. Pero nada pudo ya detener la diplomacia
del ciudadano.
La diplomacia ciudadana se ejerce con sarape y sandalias,
protestando la injusticia e inequidad desde las calles de nuestro
continente. Pero también de cuello y corbata, en los pasillos y recintos de
los foros multilaterales, donde con excelente elaboración técnica y lenguaje
apropiado a las circunstancias, los representantes de las OSC promueven las
propuestas técnicas que aportan soluciones al clamor de sus pueblos.
Sin embargo, la tensión entre esas dos esferas de trabajo es
real y a veces conduce a conflictos entre las OSC. La resolución de estos
conflictos es en si un desafío constante, y existe una relación directa
entre la capacidad creciente del empleo del diálogo y la transparencia para
resolver estos conflictos internos de la sociedad civil y los avances
logrados por ella en los foros multilaterales.
Este número de la Revista Futuros esta
dedicado a la diplomacia ciudadana en nuestra región, a sus reflexiones,
procesos de aprendizaje y acumulación de fuerzas. Esperamos así acercar a
nuestros lectores a una esfera, a veces no muy comprendida, de las luchas
populares.
