Para comenzar, es conveniente hacer un análisis de la inclusión de la sociedad civil en los planes de acción de las tres cumbres y de la estrecha relación de esta evolución con la magnitud de la participación de la sociedad civil en el proceso de las cumbres. Este proceso se inició en Miami en 1994. Como resultado de esta reunión, así como de las cumbres de Santiago en 1998 y de Ciudad de Québec en 2001, la influencia de estos encuentros de alto nivel en la región ha sido clave y ha afectado los procesos de formulación de políticas, a la vez que ha facilitado hallar soluciones diplomáticas concertadas a problemas hemisféricos de urgencia. El contenido y el proceso de las cumbres también han influido de manera sustancial al desarrollo de la relación entre la sociedad civil, los gobiernos nacionales y los organismos multilaterales de la región. Esto se ha visto reflejado en una serie de acuerdos internacionales firmados en la década de los 90 que formalizaron el reconocimiento de la sociedad civil por parte de los gobiernos así como el compromiso de estos a incrementar la participación ciudadana.

Paradójicamente, durante mucho tiempo no existieron en el seno de las cumbres mecanismos formales que permitieran la participación oficial de la sociedad civil en las actividades de las mismas. El nivel y la amplitud del acceso de las organizaciones a los círculos de toma de decisiones, o la medida en que han influido la agenda de los encuentros, han estado siempre sujetos a la discreción de los gobiernos nacionales y de los anfitriones de la cumbre. Como tal, el ritmo de avance y de inclusión de opiniones diversas ha sido, hasta la fecha, irregular. En la Primera Cumbre de las Américas de 1994, el tema de la inclusión de la sociedad civil se añadió a la agenda y un limitado grupo de OSC participó en los preparativos y debates de la cumbre. Los organizadores estadounidenses crearon el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para ayudar en la elaboración de los aspectos del Plan de Acción concernientes a la participación de la sociedad civil. Asimismo, el Departamento de Estado del gobierno de Estados Unidos y otras agencias hicieron un aporte financiero modesto pero indispensable para asegurar que la iniciativa progresara. El gobierno norteamericano también instó a otros países participantes a que llevaran a cabo consultas con OSC nacionales, lo cual generó reacciones diversas. El Plan de Acción acordado en el encuentro de Miami reflejó las contribuciones de la sociedad civil y centró su atención en la creación de marcos jurídicos y reglamentarios más avanzados que facilitaran el desempeño de las OSC y les permitieran tener acceso más eficaz al financiamiento disponible.

Algunos consideran que la siguiente cumbre, celebrada en Santiago en 1998, fue un revés para la sociedad civil en comparación con la de Miami. ¹ Esta conclusión haya fundamento en el restringido acceso de la sociedad civil a los encuentros oficiales de la cumbre, así como en las escasas consultas previas durante la preparación de la agenda del evento. El contenido del Plan de Acción de Santiago relacionado con la sociedad civil nuevamente centró su atención en el establecimiento de estructuras institucionales funcionales que permitieran la creación de organizaciones de la sociedad civil responsables capaces de participar en el debate público de manera eficaz. Además de la escasa participación oficial de las OSC en la Cumbre de Santiago, más de 2000 OSC de toda la región que habían declinado participar de las actividades oficiales de la cumbre, organizaron y asistieron a la Cumbre "Alternativa" de los Pueblos de las Américas.

El gobierno canadiense, uno de los defensores más fuertes de la inclusión de la sociedad civil, expresó este respaldo de manera concreta al auspiciar la Tercera Cumbre, celebrada en la Ciudad de Québec en abril de 2001. Durante los preparativos para la cumbre, las OSC que tuvieran interés tuvieron oportunidad de contribuir oficialmente a la agenda tanto en Canadá, la región, como en la OEA.  ² En el período previo a la cumbre se tomaron las primeras medidas para formalizar la inclusión de la sociedad civil en las actividades oficiales de las cumbres en el marco de la OEA. En febrero de 2000 la Comisión de Gestión de Cumbres Interamericanas de la OEA, encargada del seguimiento de las actividades de las cumbres, por primera vez abrió sus puertas a delegados de la sociedad civil (Lortie y Bedard, p.4). En dicho encuentro se acordó que el Presidente de la Comisión transmitiría las sugerencias de la sociedad civil a los representantes nacionales de los gobiernos en el Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres (GRIC) -- el órgano a cargo del seguimiento y preparación de los planes de acción de las cumbres. Este se ha convertido en el principal mecanismo de consulta de la sociedad civil en las cumbres, y durante el seguimiento de las mismas en el seno de la OEA. En 2000, veintiuna organizaciones asistieron a la reunión de la Comisión, dieciocho participaron en 2001 y 2002, mientras que aproximadamente veinticinco tomaron parte en la reunión de 2003 (OEA 2003a, p.11). Determinados grupos de la sociedad civil que aceptaron participar fueron incluidos en las actividades oficiales "dentro del cercado" durante la Cumbre de la Ciudad de Québec. ³  Aquellas organizaciones que no participaron de los eventos oficiales de la cumbre, ya fuera porque se rehusaron o por otras razones, celebraron "paralelamente" la Segunda Cumbre de los Pueblos de las Américas, al margen de los encuentros oficiales, y proporcionaron una perspectiva crítica de la agenda de integración hemisférica. Este encuentro paralelo también recibió apoyo financiero del gobierno canadiense.

El resultante Plan de Acción de la Ciudad de Québec reflejó la voluntad de dar inclusión a la sociedad civil y, en términos de los compromisos asumidos por los gobiernos, significó un paso de avance en comparación con los dos planes de acción que le precedieron. El documento no sólo ponía énfasis en los marcos reglamentarios necesarios para el éxito de la participación de la sociedad civil, sino que además subrayaba los derechos inherentes a dicha inclusión así como sus ventajas y utilidad en los procesos de toma de decisiones. El Plan destaca la relevancia de las opiniones, el apoyo y la competencia de la sociedad civil, que contribuyen en gran medida al funcionamiento de los procesos nacionales y hemisféricos, en particular, a la formación y consolidación de sistemas democráticos sólidos y eficaces. Por primera vez el Plan de Acción de una cumbre de las Américas reconoce también la necesidad y el derecho de las OSC a la participación tanto a nivel nacional como en el sistema interamericano. En este espíritu, el Plan de Acción de la Ciudad de Québec compromete a los líderes nacionales, los organismos regionales y las instituciones financieras a fortalecer las capacidades de estas organizaciones, en particular para:

Este trabajo analiza las implicaciones de este texto para las organizaciones multilaterales de la región. Por nuestra parte, no enfocaremos particularmente en la OEA y examinaremos la medida en que este organismo ha asumido y desempeñado los roles y responsabilidades que le asignó el Plan de Acción. Hemos seleccionado las actividades de la OEA como temática central de este informe, debido en parte al papel central que tiene esta organización en apoyar y facilitar las cumbres. La OEA ha ejercido influencia sobre el tono y el contenido de los planes de acción, dando inicio a importantes debates acerca de la responsabilidad y relevancia de la sociedad civil en el hemisferio, tanto a nivel nacional como multilateral. La OEA también ha sido la principal sede administrativa e institucional para el proceso de las cumbres, el GRIC, y el Secretariado de la Cumbre de las Américas; y ha actuado como depositario de la historia de las cumbres, así como organismo a cargo del seguimiento del avance de las iniciativas de las acordadas en estos encuentros.

Dadas sus responsabilidades, la OEA debe apoyar el proceso de las cumbres y coadyuvar a facilitar la implementación de iniciativas. Para mantenerse a la cabeza del proceso de cumbres hemisférico, es esencial que la OEA respalde con hechos sus palabras, no sólo con relación al respaldo institucional que brinda, sino además mediante la implementación y cumplimiento de los compromisos incluidos en los planes de acción. Como organización que periódicamente reúne a 34 de los gobiernos de la región para debatir temas vigentes de interés común, la OEA debe dar el ejemplo y mantener una progresión en la política y la práctica, planteando a sus países miembros el reto de desarrollar y aceptar nuevas ideas.

El final de los años 80 y la década de los 90 constituyeron un período de reflexión y renovación para la OEA, que coincidió con transformaciones en el seno de las estructuras políticas y económicas de la región, incluida la sociedad civil. Durante este lapso se instó a muchos gobiernos nacionales a incorporar los principios de participación y consulta en sus procesos y estructuras institucionales. Este énfasis sobre la inclusión fue en parte consecuencia del proceso de democratización que se extendía por toda la región y del evidente fracaso de las políticas de ajuste económico de la década de 1980. Aquellos que planteaban la necesidad de cambios comprendieron que las reformas económicas e institucionales debían ir a la par, y subrayaron que se requería buena gobernabilidad y mejoras en el ejercicio de la democracia. Este amplio cambio de perspectiva se expresó mediante la formulación de políticas centradas en la participación y la necesidad de un diálogo más amplio entre los gobiernos nacionales y sus ciudadanos. No obstante, datos empíricos y anecdóticos indican que estas recomendaciones de política no fueron implementadas en igual medida a través de la región.

En el contexto de la globalización y del fin de la Guerra Fría, las organizaciones internacionales y regionales comenzaban a asumir nuevas responsabilidades. Con más frecuencia, en foros supranacionales se tomaban decisiones que afectaban la vida de países enteros, pues la necesidad y fundamento de su intervención se hacían cada vez más evidentes: crisis financieras que, si no se tomaban medidas para su control, amenazaban con extenderse a otros países; problemas ambientales que afectaban a naciones vecinas adquirían un carácter más urgente; y los acuerdos de comercio y los planes de integración regional generaban un incremento de la actividad internacional e intergubernamental (Woods, p.41). A medida de que un número cada vez mayor de problemáticas era abordado multilateralmente, en las organizaciones internacionales y multilaterales se debatía la necesidad de incorporar procesos y prácticas participativas en su seno, a menudo bajo presión de grupos que cabildeaban por una mayor representatividad en los foros donde se tomaban esas decisiones.

Fue durante este período que la OEA vivió una etapa de revitalización y reestructuración con el propósito de renovar su capacidad tras un período de relativa decadencia, y para refutar la creciente reputación de anticuada e ineficaz que adquirió en los años 80. La organización procuraba recuperar legitimidad y su prestigio ante los ciudadanos de la región, así como entre sus estados miembros. En parte, se aspiraba a alcanzar estos objetivos mediante una imagen de eficiencia, transparencia y responsabilidad. La incorporación de la sociedad civil en sus planes, o al menos, la adopción de la retórica de la inclusión de la sociedad civil, coadyuvó al logro de estas metas pues el apoyo a dicha causa dio a la OEA una imagen mayor receptividad, a la vez que redujo las críticas y ganó aceptación para algunas de sus políticas de menor popularidad (Shamsie, p.7). Otro elemento a considerar es la presión ejercida sobre la organización por Canadá, su miembro más reciente, y otros países que reconocían la utilidad y necesidad de la participación de la sociedad civil.

La inclusión de la sociedad civil en la OEA ⁴

A pesar de estas motivaciones, el camino que condujo a la inclusión de la sociedad civil en la OEA no ha sido siempre llano. Los mecanismos actuales que rigen la participación ciudadana en el seno de la organización son resultado de nueve largos años de negociaciones y continuas presiones, y los cambios han sido lentos. Hasta 1999, no existían mecanismos que otorgaran estatus oficial a las organizaciones de la sociedad civil, o que les permitieran acceso formal y estable a la OEA y a sus órganos de toma de decisiones. Las diferentes organizaciones se veían obligadas a colaborar con distintos órganos y unidades de la OEA de manera según la necesidad, a menudo en la ejecución de programas y servicios de la OEA. En la Carta de la OEA existían disposiciones que otorgaban a las organizaciones de la sociedad civil autorización para asistir a reuniones de importancia, a las asambleas generales anuales, así como a conferencias especializadas de la OEA, pero dicha autorización sólo se concedía en dependencia del evento y la organización de que se tratara, sin garantías de participación estable para la sociedad civil.

En 1994, a sugerencia de Canadá, se incluyó la problemática de la relación de la OEA con las organizaciones de la sociedad civil en la agenda del Consejo Permanente para su posterior análisis. Esto puso en marcha una serie de estudios y debates, así como un proceso de revisión de políticas y procedimientos que continúa en la actualidad. Como resultado se creó el Grupo de Trabajo para el Estudio de la Posibilidad de Otorgamiento de Estatus a Organizaciones No-Gubernamentales en la OEA con la misión de examinar la naturaleza de la participación de las OSC en las actividades de la OEA, y determinar si existía la necesidad de modificar o mejorar esta relación. Tras dos años y medio, en mayo de 1997, el informe del grupo de trabajo concluyó que el estatus de las OSC en la OEA era de hecho satisfactorio y no requería enmienda. No obstante, el grupo de trabajo recomendó que el Secretariado General continuara el análisis del asunto y le encomendó, entre otras cosas, la preparación de "un anteproyecto de directrices prácticas que garantice la estabilidad y el mejoramiento de las relaciones entre la OEA … y las ONGs," incluida una definición de los requisitos de participación (OEA 1997).

Las recomendaciones del informe del Grupo de Trabajo contenían la génesis de los mecanismos actuales de la OEA concernientes a la sociedad civil, los cuales siguen en evolución. El ritmo y forma de implementación de estas recomendaciones ha sido lento y desigual, debido a la diferencia de opiniones que los gobiernos de países miembros con poder de voto poseen respecto a la utilidad de la inclusión de la sociedad civil; a sus interpretaciones de los conceptos de representatividad, participación y poder; y a las dificultades que implica el logro de consenso acerca de estas problemáticas. No fue sino hasta la Asamblea General de 1999 que se lograron avances sustanciales con relación a estas recomendaciones y al tema de la sociedad civil, lo cual marcó un hito en las relaciones OEA-OSC. Durante el lapso transcurrido entre el informe de 1997 y la Asamblea General de 1999 la problemática de la inclusión de la sociedad civil se mantuvo a flote gracias a un grupo informal de países miembros. ⁵ Esta coalición redactó el texto de la Resolución 1661 de la Asamblea General de 1999, preparó el terreno y creó el consenso para su aprobación final y la implementación de sus mandatos (Shamsie, p.11).

La Resolución 1661, ratificada por la Asamblea General en 1999, contenía dos recomendaciones clave que forman la base de los mecanismos disponibles en la actualidad para la inclusión de la sociedad civil. Estas recomendaciones encargaban al Consejo Permanente la creación de una Comisión sobre la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA, así como la aprobación de un conjunto de directrices para regular dicha participación. Las Directrices para la Participación de Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA (en lo adelante, Directrices) fueron redactadas y posteriormente aprobadas mediante resolución del Consejo Permanente en diciembre de 1999.

Desde un punto de vista simbólico y diplomático, las Directrices representan un importante éxito en las relaciones de la OEA y la sociedad civil, pues indican un cambio institucional y el reconocimiento por parte de los estados miembros de la necesidad de modernizar la relación de la OEA con los ciudadanos del hemisferio. En la práctica, las Directrices delimitan el alcance de la participación de las OSC en las actividades de la OEA, proporcionando parámetros definidos para dicha participación. Asimismo, otorgan a las OSC acreditadas el derecho a participar en reuniones de los órganos políticos de la OEA, incluidos el Consejo Permanente y sus subcomisiones y grupos de trabajo, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI), y en conferencias de la OEA.6 ⁶ Las Directrices constituyen el principal mecanismo mediante el cual la sociedad civil puede participar en actividades de la organización y, sin duda, han mejorado las posibilidades de la sociedad civil en el seno de la OEA.

Las Directrices introducen además la política de acreditación, que define los requisitos que deben cumplir las OSC para disfrutar de reconocimiento formal ante la OEA. Según esta nueva política, las OSC que cumplan estos requisitos (representatividad, mecanismos de rendición de cuentas, prácticas financieras transparentes, etc.) adquieren un estatus especial y derechos dentro de la organización. La acreditación es importante en primer lugar ya que, a diferencia del arreglo anterior entre la OEA y la sociedad civil mediante el cual la participación de estas en las Asambleas Generales y su cooperación en proyectos técnicos se decidía casuísticamente, el estatus de acreditado impone responsabilidades a la OEA para con la sociedad civil, obligando a la organización a proveer a las OSC información actualizada y un foro para la expresión de sus puntos de vista, entre otras cosas. El espacio estructurado para el debate entre las OSC y la OEA que estas reglas brindan es constante, oficial y previsible, y el acceso al mismo no requiere invitación o solicitud de autorización previa por parte de la sociedad civil. Las OSC acreditadas también disfrutan de un reconocimiento y una imagen de legitimidad que confirman su derecho a contribuir a los procesos deliberativos y de toma de decisiones en el seno de la organización.