Parte 2 /3

La formulación y ratificación de las directrices constituyeron un triunfo para la sociedad civil y los estados miembros que han abogado durante mucho tiempo por una mayor inclusión de la sociedad civil en el seno de la organización. Desgraciadamente, debido al carácter conservador, burocrático y multidepartamental de la OEA y los miembros que la integran – un grupo de 34 países con realidades políticas, económicas y sociales distintas – los beneficios de este mecanismo han quedado en algunas ocasiones en el plano teórico y sus logros han sido principalmente simbólicos. A pesar de contar con aprobación oficial, la aplicación práctica de estos instrumentos es un proceso complejo. Tal como reflejan el tiempo empleado y las negociaciones realizadas a fin de lograr acuerdo en las Directrices, los cambios se hacen escalonadamente y por lo general no existe un plan integrador, sino que las acciones, actividades y políticas están guiadas por revisiones y modificaciones anuales; y las reglas cambian constantemente. Desde el punto de vista burocrático, las resoluciones se originan en el Consejo Permanente, se aprueban en las asambleas generales, y se ejecutan por la entidad correspondiente. En el plano técnico, esto puede motivar la creación de una comisión o grupo de trabajo nuevo, y las estructuras y procedimientos para poner en práctica las reglas pueden demorarse en funcionar, cuya eficacia está ligada a un proceso largo de aprendizaje. Las negociaciones políticas y la creación de consenso tienen sus propios retos. La puesta en práctica de los mecanismos para facilitar la participación de la sociedad civil se ha visto afectada de alguna manera por todas estas limitantes. El proceso de acreditación ha funcionado bastante bien; sin embargo, la tarea más ardua aún de establecer relaciones y crear confianza, de facilitar la inclusión y tolerancia auténticas de opiniones diferentes, así como la voluntad de parte de los gobiernos de compartir ciertos espacios guardados celosamente han demostrado ser más difíciles de lograr.

Las Directrices establecen parámetros que definen los derechos y responsabilidades tanto de la OEA como de las OSC, ya sea para propiciar acceso como para disipar las inquietudes de determinados países que estén menos animados con la inclusión de la sociedad civil. La elaboración de criterios específicos para la acreditación se hizo con el objetivo de garantizar que las organizaciones que se acrediten posean la competencia requerida y experiencia en alguna área de interés de la OEA y que sean representativas de un grupo mayor o de un criterio compartido entre una amplia membresía (OEA 1999). Aunque la acreditación velaba por que las organizaciones fueran representativas y calificadas, existían preocupaciones acerca de la utilidad del proceso para garantizar la inclusión de criterios y puntos de vista divergentes en los marcos de toma de decisiones de la OEA. Cuando las Directrices estaban siendo redactadas, varias organizaciones de la sociedad civil expresaron sus inquietudes con respecto al proceso de acreditación. Algunos grupos temían que los criterios de selección fueran muy estrictos y que en última instancia restringieran el número y tipo de organizaciones a las que se les concederían el estatus de acreditada (Shamsie, p. 12). Aunque las Directrices definen a las OSC de manera general y flexible, de manera que incluye "toda institución o entidad nacional o internacional integrada por personas naturales o jurídicas de carácter no gubernamental," los criterios exigen que además de información básica las OSC presenten informes anuales, datos financieros e indiquen su principal área de competencia y de qué manera pueden contribuir con la labor de la OEA. Más problemático aún es el requisito de mostrar los estatutos sobre los que se basan su estructura institucional lo cual dejaría afuera a numerosos grupos de bases y menos formales que representan intereses importantes en la región.

El proceso de acreditación ha estado en funcionamiento por más de tres años. Al observar los grupos que han solicitado y recibido la acreditación, vemos que los criterios de selección contenidos en las Directrices no han sido tan excluyentes. En la actualidad hay un total de 67 organizaciones acreditadas de todo el hemisferio: 12 se acreditaron en 2000; 33 en 2001; 5 en 2002; y 17 hasta la fecha en 2003. Todas las organizaciones que han solicitado acreditación, la han recibido. Entre las acreditadas se encuentran organizaciones prominentes como CIVITAS International, Human Rights Watch y el Centro Carter, así como otras más pequeñas centradas en un tema en particular como Casa da Cultura da Mulher Negra, de Brasil, y la Fundación Promotora de la Vivienda, de Costa Rica. Partiendo de un informe reciente de la OEA, los mandatos y las áreas de interés de las organizaciones acreditadas abarcan una variedad de temas, entre los que se encuentran la protección de los derechos humanos, el desarrollo de sistemas electorales y los derechos de los indígenas (OEA 2003a).

La distribución geográfica de las organizaciones, presentada en la Tabla 1 a continuación, es menos completa. Muchos países miembros no tienen representación de la sociedad civil en la OEA. Esta "laguna geográfica" quizás se deba a falta de recursos, lejanía y falta de apoyo de los gobiernos nacionales respecto a sus OSC. Asimismo, se pudieran añadir a estas deficiencias la escasez de información sobre los mandatos y objetivos de la OEA e insuficiente información sobre el proceso mismo de acreditación.

En sentido general, el proceso de acreditación parece estar funcionando sin contratiempos y no parece ser tan complicado ni excluyente como se temía.⁷ El período de espera entre que se hace la solicitud y se otorga la aprobación varía, pero este parece depender exclusivamente de la fecha que el Consejo Permanente haya fijado para su reunión, donde se emite la decisión final sobre el otorgamiento de la acreditación. Aunque hasta hoy ninguna organización que haya solicitado la acreditación ha sido rechazada, el número de organizaciones acreditadas sigue siendo bajo. Los gobiernos nacionales de los países miembros de la OEA deben hacer una mejor labor de promoción del proceso con miras a elevar el número de OSC involucradas en la OEA.

A pesar de que las OSC que lo han solicitado han recibido el estatus de acreditadas, existen ciertas disposiciones en las Directrices que siguen siendo inoperantes y subutilizadas. Una vez acreditadas, las OSC obtienen un estatus especial y beneficios que les permiten participar más plenamente dentro de la OEA. Es precisamente la labor de atraer, informar e incluir a las OSC en el trabajo de la OEA la que ha presentado mayores retos a la OEA y la puesta en práctica de las Directrices.

Primero, tanto el número de temas como la profundidad de los debates en que han tomado parte las OSC han sido insatisfactorios ya que han sido pobres y superficiales. Las OSC acreditadas tienen derecho a nombrar representantes para que asistan a las conferencias de la OEA y encuentros públicos de los órganos políticos, así como a las reuniones a puertas cerradas de dichos órganos cuando así lo apruebe el Presidente y los países miembros participantes. En enero de 2003, la Secretaría de Cumbres de las Américas de la OEA publicó un informe detallado con todos los eventos de la OEA en que habían participado OSC. Dicho informe indica que desde 1999, dentro del marco de las Directrices, la participación de las OSC en las actividades del Consejo Permanente ha estado circunscrita mayormente a la Comisión de Gestión de Cumbres Interamericanas (3 reuniones) y a la Comisión sobre la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA (2 reuniones). Igualmente señala que hasta octubre de 2002 las OSC habían participado en 7 conferencias especializadas desde 1999 y un total de 11 organizaciones habían trabajado con el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI) desde 1996 (OEA 2003a).

Estas cifras muestran que el número de eventos en que las OSC han participado conforme a las Directrices es relativamente reducido. Como resultado de esta pobre participación, los debates de temas en los que las OSC han podido participar no han sido lo amplio y sustancial que se esperaba. Aunque en los encuentros de Gestión de Cumbres se abordaron brevemente temas como justicia, salud, derechos humanos y corrupción, la mayor parte de los debates en que la sociedad civil participa está centrada en el propio tema sobre participación de la sociedad civil. Aunque esto es comprensible dado que no fue hasta recientemente que se le dio participación a las OSC, es necesario avanzar más allá de este tema y darle participación activa a las OSC en debates sustanciales sobre diversos temas.

Con vistas a desarrollar debates provechosos en materia de políticas, es necesario tener un intercambio de ideas amplio y un diálogo activo que no existen en la actualidad. Las OSC acreditadas solo pueden asistir a un limitado número de debates donde tienen un papel pasivo. Las Directrices le permiten a las OSC elaborar y circular documentos y realizar presentaciones en encuentros para los que han recibido autorización. En estos encuentros existe poco espacio para el diálogo, la retroalimentación y el debate sobre distintos temas. Poder participar es el primer paso, pero es necesario ampliar estas oportunidades para fomentar un intercambio auténtico. La sociedad civil debe tener la posibilidad de entablar contactos más significativos con los representantes y órganos de la OEA. La OEA debería sacar provecho de la pericia de las OSC, las que a su vez deben estar preparadas para contribuir a los debates en sus áreas de competencia.

Además de enriquecer los de debates, las OSC poseen una gran capacidad sin explotar aún de contribuir a la aplicación de los planes e instrumentos de la OEA. Por ejemplo, cierto analista apuntaba la falta de iniciativa por parte de la sociedad civil en la puesta en práctica de la Carta Democrática Interamericana a pesar del papel que desempeñó durante su fase inicial de redacción. Las OSC no han actuado activamente para hacer de este documento una herramienta fuerte y eficaz en defensa de la democracia en todo el hemisferio. El mismo analista señala que las OSC podrían tener un papel importante como canalizadoras de datos e información sobre el éxito de la democracia y las estructuras democráticas en sus respectivos países. Podrían igualmente dar apoyo a la OEA y sonar la "alarma" cuando los gobiernos no sean capaces de advertir a los otros estados miembros de crisis inminentes (Cameron 2003). Las OSC poseen un caudal de experiencia, habilidades e información que podrían apoyar y complementar la labor de las organizaciones multilaterales y de los gobiernos nacionales.

Muchos de estos problemas se acrecientan por la falta de información oportuna, accesible y completa. A pesar de que se supone que las OSC reciban los documentos y el calendario de actividades de la OEA, hay una carencia de información fidedigna sobre las reuniones (calendario de reuniones, temas a tratar, etc.) resúmenes de encuentros y documentos de trabajo. En ocasiones la información llega tan tardíamente que pierde toda uso práctico.⁸ El sitio web de la OEA ofrece información de utilidad, pero generalmente esta desactualizada e incompleta. En ocasiones los visitantes del sitio sufren una "sobredosis de información" al tener que contender con un gran volumen de información antes de encontrar lo que buscan. Esto se suma al hecho de que la OEA es un aparato burocrático grande y complejo del que hay que tener una buena base de conocimientos para poder navegar el sitio eficientemente. A pesar de que es responsabilidad de cada organización instruirse acerca de la estructura, funcionamiento y asuntos que le competen a la OEA, la disponibilidad de información clara y concisa sobre los pormenores y objetivos de la OEA (por ejemplo, explicación de procedimientos y nombres de individuos clave) así como el contexto de los documentos que se emiten sería de gran utilidad. Una información más precisa y organizada ayudaría a las OSC a estar mejor informadas y preparadas, lo que a su vez les permitiría realizar contribuciones más útiles.

Si bien las Directrices habían sido adoptadas y el proceso de acreditación ya se había iniciado, los debates cerca de la participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA proseguían. Muchos defensores clave veían la Directrices como un importante primer paso hacia la inclusión y como un trabajo en curso. La Tercera Cumbre de las Américas en la Ciudad de Québec le otorgó mayor fuerza al tema de la sociedad civil, donde por primera vez se instó a los firmantes a trabajar por una mayor inclusión de la sociedad civil en el sistema interamericano. Durante la Asamblea General anual en junio de 2001 se aprobó la resolución 1384, la cual instó a la Comisión sobre la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA a desarrollar estrategias en pos de elevar la participación de la sociedad civil en la OEA. Estas estrategias tendrían como propósito poner en funcionamiento algunas partes que aún faltaban de las Directrices y fortalecer los procedimientos y prácticas existentes.

Con el objetivo de cumplir con este mandato, un grupo de trabajo especial la Comisión comenzó el análisis de estrategias posibles para elevar la participación de la sociedad civil. El grupo realizó consultas con representantes del Banco Mundial, el BID y CARICOM para tratar de obtener información sobre modelos participativos además de sostener encuentros en marzo de 2002 con organizaciones acreditadas sobre como elevar el intercambio de información y la participación de la sociedad civil en la OEA. Un total de 25 organizaciones participaron e hicieron sugerencias sobre cómo hacer más fructífera esta renovada relación entre la OEA y la sociedad civil y señalaron algunos problemas relacionados con las Directrices, como ya se analizó en la sección anterior. Posteriormente, el grupo de trabajo presentó los resultados de estas consultas en un borrador de estrategias para elevar la participación de la sociedad civil. Infelizmente, los países miembros no lograron alcanzar consenso sobre el borrador de estrategias lo cual impidió que el documento se analizara en el seno de Asamblea General de 2002. El proceso se pospuso. En su lugar, durante la Asamblea General de 2002 se aprobó una segunda resolución en la que se le encomendaba al Consejo Permanente una vez más evaluar la aplicación de las Directrices y a que "diseñe, consulte y adopte estrategias con el fin de aumentar y fortalecer la participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA."

Equipada con la resolución de mayor alcance aprobada por la Asamblea General hasta la fecha, y con un nuevo mandato para fortalecer las Directrices, la Comisión tenía toda libertad para analizar estas cuestiones con mayor profundidad. El Grupo de Trabajo sobre las Directrices y Estrategias para la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA quedó formado oficialmente en septiembre de 2002 con el objetivo de elaborar un plan para incrementar y consolidar la participación de las OSC. El Grupo de Trabajo sostuvo siete encuentros entre septiembre de 2002 y enero de 2003. El 13 de febrero de 2003 presentó el proyecto de resolución "Estrategias para Incrementar y Fortalecer la Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA" (en lo sucesivo Estrategias) a la Comisión, el cual pasó posteriormente al Consejo Permanente para su estudio.

Las Estrategias constituyen un acuerdo entre todos los estados miembros de la OEA alcanzado luego de lo que se ha caracterizado como un "debate arduo." Cuando el proyecto de Estrategias fue presentado inicialmente, algunos estados se mostraron reticentes a permitir mayor influencia de la sociedad civil en la OEA. Algunos representantes de países esgrimían que la presencia de entidades no miembros perturbaría la capacidad negociadora de los estados miembros. Una vez concluidas las negociaciones y alcanzado un acuerdo sobre aspectos de redacción del documento, el Consejo Permanente aprobó las Estrategias el 26 de marzo de 2003, justo a tiempo para el encuentro de la Comisión con la sociedad civil el 28 de marzo del mismo año. A pesar de las dificultades, el Presidente de la Comisión expresó que "la resolución es un paso de avance basado en la experiencia adquirida a partir de la puesta en práctica de las directrices" (OEA 2003b). Apenas dos meses desde su aprobación, sólo podemos valorar las posibilidades latentes que tienen las Estrategias en aras de mejorar el acceso de la sociedad civil a la OEA. En la sección siguiente se ofrece una valoración de sus perspectivas de éxito en el futuro.