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Parte 5 /5
4. Respuestas integradas de política
 En la actualidad, las migraciones laborales son un tema de
suma importancia para los empleadores, los trabajadores y los ministerios de
trabajo. La gestión de las migraciones implica la promoción del empleo y de
la protección social y requiere iniciativas contra la discriminación y de
integración.
La solidaridad con los trabajadores migrantes es fundamental
puesto que la exclusión y la disociación de los trabajadores migrantes
facilita situaciones en las que éstos son explotados en detrimento de unas
condiciones de trabajo decente.
No puede obtenerse un tratamiento decente para los
trabajadores migrantes, ni solucionar las tensiones que a veces se producen
entre los intereses inmediatos de los trabajadores extranjeros y nativos
mediante medidas parciales o aisladas, sino mediante un enfoque integrado
que considere los numerosos y complejos aspectos de la cuestión.
De la misma manera que las normas internacionales sobre
refugiados se convirtieron en unas directrices universales para la política
y la práctica nacionales, la complementariedad existente entre los
diferentes instrumentos internacionales sobre migración sirven como una guía
global para la elaboración de políticas de migración tanto a nivel nacional
como internacional.
Existe el antecedente de varias conferencias internacionales
que elaboraron un marco exhaustivo de política mediante la incorporación de
todos estos elementos necesarios. El capítulo X del Programa de Acción de la
Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo,
1994) constituye un acuerdo de unos 170 gobiernos sobre un enfoque
exhaustivo de la migración internacional, tanto en cuanto a la elaboración
de política a nivel nacional como de cooperación intergubernamental.
Más recientemente, la Declaración y Programa de Acción de la
Conferencia Mundial contra el Racismo y la Xenofobia (Durban, 2001) se
refirió al tratamiento de los trabajadores migrantes, refugiados y otros no
nacionales. En su conjunto, estas disposiciones constituyen un programa de
acción exhaustivo y viable para combatir la xenofobia y la discriminación
contra los migrantes, al que contribuyeron en las reuniones preparatorias
varias organizaciones internacionales32
, sindicatos33 y ONG34
de todo el mundo. El texto reafirma el carácter fundamental de los Convenios
No. 97 y 143 de la OIT y de la Convención de 1990 de las Naciones Unidas.
Asimismo, insta a los Estados a adoptar medidas concretas para eliminar el
racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia en el
lugar de trabajo contra todos los trabajadores, incluidos los migrantes, y
asegurar la completa igualdad ante la ley, incluido el derecho laboral. Una
gran parte de estas medidas y recomendaciones coinciden y reflejan las
normas de la OIT y la experiencia de los interlocutores sociales en su lucha
contra la discriminación, en sus aspectos de salarios y remuneraciones,
dimensiones de género, acceso a los servicios sociales, oportunidades
económicas, protección de los derechos de los trabajadores y adopción de una
legislación nacional adecuada, entre otros.
4.1. Elementos de política
Las normas internacionales existentes, las recomendaciones
de política concertadas entre los representantes de casi todos los gobiernos
del mundo y los más de 80 años de experiencia de la OIT y de sus mandantes
tripartitos proveen un marco de política muy sólido. La OIT ha identificado
cinco elementos fundamentales para toda política viable, exhaustiva y
sostenible.
1. Un sistema de categorías migratorias con fines de
empleo informado y transparente, elaborado para dar respuesta a las
necesidades legítimas de mano de obra, tomando debida nota de la situación
nacional. Este sistema debe ser gestionado por los Ministerios de Trabajo
y descansar sobre evaluaciones periódicas del mercado de trabajo
celebradas en consulta con los interlocutores sociales para identificar y
dar respuesta a las necesidades actuales y previstas de trabajadores,
tanto calificados como no calificados. La OIT destaca que este es un punto
de partida fundamental: los canales legales de migración de mano de obra
contribuyen a reducir la explotación, la trata y el tráfico de migrantes.35
2. Un enfoque de la gestión de las migraciones basado
en las normas, que ponga el énfasis en la protección de los derechos
fundamentales de todos los migrantes y en la lucha contra la explotación y
la trata de personas, a los efectos de asegurar la legitimidad y
responsabilidad sociales basadas en el imperio de la ley. La legitimidad
social – y la cooperación pública – de la aplicación de la ley y la lucha
contra el delito no puede establecerse por la fuerza. Como lo demuestra la
experiencia de las dictaduras y las democracias, la legitimidad de la
aplicación de la ley y la propia naturaleza del Estado está asociada con
el respeto a la justicia, la dignidad humana y los valores democráticos.
3. La aplicación de normas mínimas y condiciones de
empleo nacionales para todos los sectores de actividad, que actúen
como sistema complementario para penalizar el abuso contra los
trabajadores, y desalentar el empleo irregular. Asimismo se deberían
establecer unas normas mínimas nacionales de protección en el empleo a los
trabajadores, nativos y migrantes, en los países donde aun no existan. Los
convenios de la OIT sobre salud y seguridad en el trabajo, contra el
trabajo forzoso y contra la discriminación brindan normas mínimas para el
derecho interno, pero la inspección resulta un complemento necesario,
especialmente en sectores como la agricultura, el servicio doméstico, la
industria del sexo, y todo otro sector donde pueda existir empleo
irregular, para identificar y prevenir la explotación de los niños y
detectar y detener el trabajo forzoso, así como para asegurar unas
condiciones de trabajo decente.
4. Un plan de acción contra la discriminación y la
xenofobia para dar sostenibilidad a la cohesión social. Los
principales elementos identificados en el Programa de Acción de Durban36
incluyen:
- La incorporación en la legislación nacional de normas relativas a la
protección de los derechos de no nacionales.
- Declarar ilegal e inaceptable toda conducta o acción de discriminación
con base racista o xenofóbica.
- Elaborar las medidas y procedimientos administrativos necesarios para
asegurar la plena aplicación de la legislación, así como la
responsabilidad de los funcionarios gubernamentales.
- Establecer órganos nacionales independientes de vigilancia del respeto
de los derechos humanos y la no discriminación, con atribuciones de i)
monitoreo y aplicación de la legislación, y ii) recepción de quejas
individuales.
- Promover el respeto de la diversidad y la interacción multicultural.
- Alentar a los medios de comunicación a hacer hincapié en las imágenes
positivas de la migración y la diversidad.
- Incorporar en los programas de estudio la formación multicultural y de
la diversidad.
- Movilizar la cooperación de la sociedad civil.
5. Mecanismos institucionales de consulta y
coordinación con los interlocutores sociales en la elaboración de política
y en su puesta en práctica, para asegurar la coordinación dentro de la
esfera gubernamental y en consulta con los interlocutores sociales y de la
sociedad civil en todas las áreas pertinentes, puesto que una política
viable debe reposar en el partenariado social. Para la OIT una política de
migraciones laborales debe ser elaborada y puesta en práctica en consulta
con los interlocutores sociales, es decir tomando en cuenta los intereses
de las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas,
condición para que una política resulte viable y sostenible.
La consulta debería incluir la supervisión de la
contratación, la administración de las admisiones migratorias, la
educación y concienciación públicas, la formación de los funcionarios
públicos y de aplicación de la ley, el reconocimiento de equivalencias en
los estudios, la prestación de servicios sociales y de salud, la
protección y asistencia a las víctimas de la trata, y otros aspectos de la
gestión de las migraciones de mano de obra.
Además de estos cinco temas esenciales, la gestión de la
migración laboral en la actualidad también requiere:
- Políticas de movilidad profesional de la mano de obra en los espacios
de integración regional.
- Una reconsideración de los términos de ayuda, comercio y relaciones
internacionales que facilite un desarrollo equitativo.
- La creación de instituciones especializadas en la coordinación, puesta
en práctica y monitoreo de políticas.
- La motivación a los migrantes al retorno voluntario y a la
reintegración a sus países de origen.
- La lucha contra la trata y la explotación de migrantes por la
delincuencia organizada.
- La elaboración de políticas con atención al género que aseguren la
igualdad de tratamiento y de remuneración.
4.2. Lagunas de política
En los últimos años el control o la gestión de las
migraciones se convirtió en una prioridad para muchos gobiernos.
Prácticamente en todas las regiones del mundo se establecieron procesos de
diálogo intergubernamental dirigidos a la coordinación de políticas. Por
otra parte, una nueva legislación de migraciones de mano de obra ha sido
promulgada o se encuentra en fase de promulgación en docenas de países en el
mundo entero.
Sin embargo, algunas iniciativas nacionales o regionales de
política sobre gestión de las migraciones en las Américas, el Caribe, Europa
y en África del Norte no incluyen una referencia explícita a la normativa
internacional, tanto la pertinente a los trabajadores migrantes como las
normas que establecen el trabajo decente.
Por otra parte, en un considerable número de países, la
responsabilidad de la gestión de las migraciones laborales ha pasado a ser
competencia de los ministerios del interior en lugar de los ministerios de
trabajo, contextualizando un marco de seguridad nacional en lugar de un
marco regulatorio del mercado de trabajo para la elaboración y aplicación de
políticas. En la medida en que la migración tenga fines de empleo, los
ministerios de trabajo deben desempeñar un papel central en la
administración de las políticas que se refieran a los trabajadores
migrantes, debido a que la migración de mano de obra tiene implicaciones
directas en la regulación del mercado laboral, en las condiciones de trabajo
y en otras áreas fundamentales de su competencia.
Asimismo en estas iniciativas de política migratoria
prácticamente no se hace referencia al diálogo social, ni a la consulta con
los interlocutores sociales, lo que puede traer consigo graves
consecuencias. En la medida en que se gestione un sector importante y cada
vez más numeroso de la fuerza de trabajo al margen de la normativa de
protección laboral, del diálogo social y de las instituciones del mercado de
trabajo, se correrá el riesgo de acelerar la desregulación de los mercados
de trabajo y deteriorar las relaciones entre empleadores, trabajadores y
gobiernos, en su conjunto.
La relevancia que se otorga al control migratorio es a la
vez causa y reflejo de los impedimentos fundamentales que existen para
gestionar la migración internacional de una forma racional y eficaz. La
migración, regular e irregular, forma parte de las fuerzas económicas de la
economía globalizada. Sin embargo, la comunidad internacional, a veces con
reticencia, reconoce la necesidad de una gestión y regulación de los
movimientos de capital, bienes, tecnología, servicios e información, a
través de mecanismos formales o de mercado, en contradicción con la lógica
que se aplica a la migración.
La promoción de una agenda sobre control de la migración
puede ser un medio eficaz para capturar la atención política, así como
recursos presupuestarios. Sin embargo, puede atribuir un papel secundario a
otras consideraciones, al subordinar los derechos fundamentales humanitarios
y de derechos humanos, así como factores económicos y de desarrollo. Si bien
los controles son parte del régimen de la migración, no pueden ser los
determinantes principales. Para que una política migratoria sea viable y
eficaz debe ser elaborada teniendo en cuenta consideraciones económicas,
sociales y de desarrollo a largo plazo, en un contexto de respeto de las
normas internacionales de derechos humanos.
4.3. El papel de la OIT
La OIT fue creada en 1919 con el mandato de elaborar,
promover y supervisar la implementación de normas internacionales del
trabajo, a prestar asesoramiento y asistencia técnica a sus mandantes
tripartitos y a concentrarse en los temas contemporáneos que afectan a los
trabajadores, empleadores y gobiernos en el mundo entero. La OIT es una
agencia especializada del sistema de las Naciones Unidas; tiene una
composición única puesto que su estructura tripartita incluye a
representantes de las organizaciones nacionales de empleadores, de
trabajadores y de los gobiernos.
La OIT ha comenzado a ocuparse del tratamiento de los
trabajadores migrantes desde su origen, hace más de 80 años. Se han
elaborado normas y adoptado medidas para garantizar los derechos
fundamentales y la dignidad de los migrantes y para protegerlos de todo tipo
de discriminación en el empleo. La actividad fundamental de la OIT va más
allá de la elaboración normativa y de la supervisión, e incluye la
investigación y la documentación, el asesoramiento técnico, y la
identificación de opciones en el interés de colaborar con los mandantes en
la implementación de políticas y prácticas acordes con las normas
internacionales del trabajo.37
4.4. El papel de los interlocutores
sociales y de la sociedad civil
El movimiento sindical de muchos países ha realizado
actividades muy significativas en los últimos años. Muchos de los cambios
más importantes de política en cuanto a la sindicación de los trabajadores
migrantes fueron el resultado de la labor de organizaciones sindicales y
confederaciones en las Américas, Asia y Europa. Incluso algunas
confederaciones nacionales en Alemania, Argentina, Bélgica, Canadá, España,
Estados Unidos, Francia, Irlanda, Italia, Portugal o el Reino Unido, entre
otras, cuentan con personal dedicado enteramente a las cuestiones de los
trabajadores migrantes y la no discriminación, al tiempo que promueven una
mejor protección de los derechos y de unas condiciones de trabajo decente
para los migrantes. Por ejemplo, la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU)
copatrocina con otras organizaciones y la iglesia un comité conjunto para
los migrantes en Corea y, de consuno con los sindicatos que la conforman, ha
establecido una división encargada de la traducción de materiales y
prestación de servicios a los migrantes según su lenguaje y nacionalidad.
Parte de la atención concreta a los migrantes, incluidas la
protección de sus derechos y dignidad, es producto del trabajo cotidiano de
organizaciones locales, nacionales y regionales de la sociedad civil. La
única encuesta internacional sobre la actividad de las ONG en el ámbito de
las migraciones fue llevada a cabo en 1997 con el patrocinio de las Naciones
Unidas, tenía por objeto identificar los roles y actividades de las ONG en
la puesta en práctica de las recomendaciones sobre migración internacional
aprobadas en el capítulo X del Programa de Acción de la Conferencia
Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994).38
Un centenar de ONG de todo el mundo respondieron a un amplio cuestionario,
cuyos resultados demostraron que las ONG de la mayor parte de los países del
mundo prestan servicios directos a los migrantes, algunas de ellas como
complemento a sus actividades en el ámbito de la educación o la política
públicas. Las ONG que trabajan en el marco de la migración internacional
proveen información, diálogo y cooperación entre los migrantes
(documentados, indocumentados y refugiados), ciudadanos, empleadores y
agencias gubernamentales en los países de origen y de destino.39
La encuesta documentó asimismo una amplia actividad en
cuanto a servicios de información y seminarios de orientación a los
migrantes en sus países de origen; la asistencia al retorno y la
reintegración; la ayuda en el alojamiento, empleo, cuidado de la salud,
educación, servicios jurídicos, actividades de formación, reconocimiento de
calificaciones; asesoramiento social, vocacional y psicológico, dirigido a
los problemas específicos relacionados con la trata y la explotación sexual
de los migrantes; la facilitación del diálogo, la mediación y las buenas
relaciones entre los migrantes y los nacionales de la sociedad de acogida;
la lucha contra el racismo y la xenofobia; la investigación sobre las causas
fundamentales de la migración; actividades de educación pública, promoción
de la política y de la normativa internacional y nacional, y cooperación con
las organizaciones internacionales.
4.5. Consecución de los derechos de los
migrantes
El imperio de la ley y el respeto de los principios
universales de derechos humanos son la base de la democracia y la paz
social. La premisa de este documento es que la migración laboral necesita un
marco jurídico basado en las normas internacionales sobre los trabajadores
migrantes y el trabajo decente.
La OIT insta a los Estados que aun no lo hayan hecho a
ratificar los Convenios No. 97 y 143 sobre trabajadores migrantes. Por otra
parte, también promueve la ratificación de la Convención de las Naciones
Unidas de 1990, instrumentos que, junto con los Protocolos de Palermo contra
el tráfico migrantes y la trata de personas, constituyen la "Carta
internacional de las migraciones".
La adhesión a las normas internacionales de derechos
humanos, la elaboración de legislación contra la discriminación y la
implementación de prácticas adecuadas son todas responsabilidades
compartidas entre los gobiernos, los interlocutores sociales, la sociedad
civil y los propios migrantes. Los dirigentes políticos y de la comunidad,
diplomáticos, legisladores, comerciantes, sindicalistas, religiosos y
dirigentes de la sociedad civil, así como las personalidades destacadas en
los ámbitos del deporte, las artes y la cultura deberían desempeñar un rol
en la promoción por el respeto de la diversidad y condenar las actitudes y
acciones xenofóbicas.
Por su parte, las instituciones internacionales pueden
apoyar, facilitar y financiar políticas migratorias coherentes, poniendo el
énfasis en un enfoque basado en las normas, ampliando la coordinación entre
organismos, y asegurando la consulta y la cooperación con los interlocutores
sociales y la sociedad civil.
La OIT se encuentra preparada para cumplir con su mandato.
Además de prestar asistencia a los Estados en cuanto a la ratificación e
implementación de las normas pertinentes, brinda asesoramiento, a través de
programas de cooperación técnica a los gobiernos, organismos
intergubernamentales, y ONG en temas relacionados con el tratamiento de los
trabajadores migrantes o pertenecientes a minorías. Por ejemplo, la OIT está
identificando y publicando una lista evolutiva de ejemplos de "buenas
prácticas" de medidas contra la discriminación elaboradas por los gobiernos,
empleadores, sindicatos y ONG para hacerlas accesible como modelos y
referencias para una amplia implementación.
Los progresos recientes son alentadores, pero los desafíos
son enormes. Sólo mediante una activa participación de los gobiernos, de los
interlocutores sociales y de la sociedad civil se asegurará una viabilidad,
credibilidad y sostenibilidad a largo plazo de las medidas nacionales e
internacionales de protección y las condiciones necesarias para asegurar un
trabajo decente para los trabajadores nativos o extranjeros.
Notas
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