|
Parte 4 /4
Balance de la experiencia
 El problema institucional en el nivel central
Hasta el inicio del Plan Colombia, la dirección política
formal del desarrollo alternativo se concentraba en el PLANTE. A través de
esta entidad se empezaron a canalizar, como contraparte nacional, los
primeros recursos del "componente social" del Plan a través de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Para algunos
técnicos en esta materia, este fue un momento único para el relanzamiento
político del Programa de Desarrollo Alternativo, el cual aparecía debilitado
debido al fracaso de la política y de su gestión al comenzar la nueva
administración del presidente Pastrana. Sin embargo, el PLANTE no logró
estructurar una política nacional sólida, además de revelar deficiencias
administrativas en sus primeras actuaciones dentro del Plan Colombia.
La situación del PLANTE pareció agravarse políticamente al
crearse el FIP e iniciar éste la reglamentación, focalización y manejo de
los recursos orientados al desarrollo alternativo. De este modo se
estableció una competencia poco deseable entre las dos instituciones,
situación de crisis que repercutió también en las mismas áreas de
intervención del desarrollo alternativo, sobre todo en el sur.7
Adicionalmente, en el manejo de la problemática de los
cultivos ilícitos aparece otra instancia, el Consejero Nacional para la
Seguridad y la Convivencia, cuyas funciones en esta materia no son claras,
pero que asume, de hecho, responsabilidades en nombre del gobierno central
alrededor de los compromisos del Estado en el tema de los pactos de
erradicación manual.
Así mismo la Red de Solidaridad – un establecimiento público
de orden nacional – se encarga de la atención a personas afectadas por las
fumigaciones aéreas, con lo cual entra también en aspectos que competen
tanto al FIP como al PLANTE.
En este escenario de entidades paralelas promovido desde
Bogotá, se profundiza el desorden institucional coadyuvado por la
descalificación del PLANTE como instancia con capacidad de gestión,
situación agravada por la ausencia de una política de desarrollo alternativo
y los manejos coyunturales y de fuerte improvisación del mismo Programa.
A este desarreglo institucional se agrega la ausencia de
coordinación entre los organismos encargados de las fumigaciones aéreas y
las entidades responsables del desarrollo alternativo. Como se sabe, una de
los mayores cuestionamientos a las fumigaciones es su impacto sobre
proyectos financiados por la cooperación internacional y por el mismo Estado
colombiano. A esto se añade la débil presencia de entidades nacionales y
regionales que tienen responsabilidades en la planeación del desarrollo para
las regiones (Corpoamazonia, Corpoica, entre otras).
El problema institucional entre el centro y la región
A la debilidad institucional y descoordinación entre las
entidades nacionales que en los hechos asumieron compromisos paralelos o
diferenciados en desarrollo alternativo, se une la ausencia de espacios de
concertación y seguimiento entre las autoridades nacionales y las regionales
y locales. De este modo desapareció, en la práctica, la perspectiva del
fortalecimiento institucional del nivel local que, en el marco de la pérdida
o ausencia secular de control del territorio por parte del Estado,
constituye una base fundamental de construcción de su legitimidad.
Esta situación se reflejó, según una evaluación de la
Contraloría General de la República (CGR), como una característica
estructural del Plan Colombia, al desarrollar una distribución regional de
los recursos poco equitativa, hecho encubierto en una supuesta convocatoria
neutral para acceder a sus fuentes de financiación en virtud "de la
capacidad de presentar y tramitar proyectos por las propias regiones",
situación que contrasta con una intervención propuesta sobre la base de las
necesidades reales de esas áreas, señalada por la Contraloría en su balance:
"De allí que se observe, en muchos casos, que las regiones
de un mayor desarrollo relativo han obtenido una proporción mayor de los
recursos en perjuicio de aquellas con mayores problemas relacionados con el
narcotráfico y la violencia, objetivos básicos del Plan"
8
Con este tipo de distorsiones como base, el Plan Colombia
resultó orientando la ejecución de los recursos en las grandes ciudades y
departamentos distintos a aquellos donde el conflicto armado y la presencia
de cultivos ilícitos es más agudo, además de sufrir otro tipo de
desventajas:
- La debilidad institucional, agravada, entre otros, por la falta de un
apoyo académico e investigativo, dificultando la formulación de proyectos
con los estándares exigidos por el alto gobierno.
- La débil creación de estructuras y redes sociales.
- La exigencia de cofinanciación a entes territoriales que no están en
capacidad de hacerlo, todo lo cual llevó finalmente a que los recursos
dispuestos para los planes sociales se fueran a regiones muy distintas a
departamentos como Guaviare, Putumayo, Caquetá o Norte de Santander.
Este hecho contrasta fuertemente cuando se sabe que son
escenarios de la guerra, de las fumigaciones, situaciones que además de la
crisis humanitaria generan desempleo para productores, jornaleros, además de
la pérdida de empleos indirectos sobre todo del sector servicios. Unido a
ello está la crisis del sector rural colombiano. Según la CGR:
"Aun si se hace el estimativo optimista de que todos los
renglones productivos legales aumenten su área en los próximos dos años en
un 10%, o sea un 5% anual, apenas se podría ampliar el empleo en 80.000
puestos.."
9
El hecho de que el Plan Colombia se centre en la lucha
antidrogas y de que los recursos aprobados por el Congreso de Estados Unidos
se evalúen con relación a un indicador medible frente a ese fin, hizo que
los escenarios de cultivos ilícitos tuviesen una mayor significación y
seguimiento. Particularmente, a la hora de evaluar el desempeño de la
política, la eliminación de cultivos ilícitos tiene el mayor peso, como
quiera que la continuidad de la financiación del Plan ha dependido
principalmente de los resultados que arrojen las tareas de erradicación
forzosa. 10
En resumen, la implementación de toda la política general
contenida en el Plan Colombia y su gestión, refleja muy bien el tipo de
estructura de Estado vigente en Colombia y, en parte, a través de ella se
explica la realidad que se ha creado con dicho Plan y las distorsiones
generadas en su ejecución. Entre los elementos más destacados en ese sentido
se encuentran:
- La tensión entre el Estado central y las regiones, que secularmente
han estado al margen de la integración en términos nacionales.
- El desorden institucional del centro, en medio de una compleja e
incomprensible red de normas que crean instancias incapaces de inscribirse
en una estrategia de integración y afirmación nacional.
- La inexistencia de estrategias de política claramente definidas para
las zonas de colonización, cuya mayor importancia es la presencia de
complejos ecosistemas relevantes a nivel ambiental.
Incidencia del contexto institucional en las políticas de
cooperación internacional
La baja capacidad de ejecución del PLANTE, el desorden
institucional reinante en la intervención del Estado en relación con la
autosuficiencia alimentaria y las debilidades e incertidumbre frente a los
proyectos de mediano y largo plazo, llevaron a una crisis en la constitución
de la contraparte de la cooperación de USAID (Véase Recuadro).
|
USAID Y DESARROLLO ALTERNATIVO
El 13 de julio de 2000, el Congreso de EEUU aprobó 869
millones de dólares para el Plan Colombia. De esa cantidad, 123,5
millones se destinaron a USAID Colombia, de los cuales 42,5 eran para
programas de desarrollo alternativo bajo el objetivo estratégico No. 2
de "promover alternativas económicas y sociales a la producción
ilícita de coca".
Según USAID Colombia, se trataba de generar
condiciones sociales y económicas en áreas de producción de cultivos
ilícitos, a través del fortalecimiento de los pequeños productores que
voluntariamente abandonen la producción ilícita. Los 42,5 millones han
sido dedicados a esa estrategia a través de una enmienda efectuada a
un acuerdo que existía con el gobierno colombiano. Esta enmienda se
suma al programa de desarrollo alternativo a la coca (Coca Alternative
Development, CAD) de 5 años.
El CAD se implementó a través de un contrato firmado
el 30 de marzo de 2001 con Chemonics, quien implementa el programa
concediendo donaciones y subcontratando con gobiernos municipales,
organizaciones locales y regionales de productores, organizaciones no
gubernamentales y el sector privado. |
En efecto, la USAID percibió así la crisis y la redefinición
de su intervención en Colombia de la siguiente manera:
"El plan inicial, desarrollado con las contrapartes del
Gobierno Colombiano, fue que USAID se centrara en los esfuerzos de
generación de ingresos económicos a mediano y largo plazo, mientras que la
(parte) colombiana de ejecución, se centraba en la entrega de asistencia
inmediata a los agricultores que firmaran los pactos de reducción de la coca
con el Gobierno."
"A medida que esto se realizaba, la demanda de participación
en estos pactos con el gobierno aumentó en un volumen inesperado, pero fue
políticamente difícil para el Gobierno limitar su oferta inicial. Como
resultado, se informó que aproximadamente 37.000 familias firmaron 33
distintos pactos entre diciembre del 2000 y julio del 2001. Este gran número
superó la capacidad del Gobierno Colombiano para entregar asistencia
inmediata. Los factores de complicación incluían lo remoto y difícil del
acceso a las áreas donde vivían los suscriptores de los pactos y una serie
de incidentes de seguridad fue generada por conflictos entre las guerrillas
de las FARC y los paramilitares de la AUC en la región... La asistencia del
Gobierno Colombiano está ahora siendo entregada a los suscriptores de los
pactos (se estima que se llegó a aproximadamente 8.500 hasta el momento). El
Gobierno ha dado tiempo hasta el 27 de julio del 2002 a los suscriptores de
los pactos para concluir la erradicación de sus cultivos de coca. Luego de
este punto, tiene la intención de realizar la erradicación aérea de los
cultivos de coca restantes"
11
Como se puede ver, la crisis que terminó desbordando la
capacidad institucional llevó a que las fumigaciones se vieran como la única
salida, justificadas bajo el falso argumento de que la responsabilidad era
de los campesinos que habían suscrito los pactos. La desazón reinante en las
comunidades hacía prever una respuesta de resiembra de la coca en vista de
las inseguridades que provocó la crisis institucional. USAID fue consciente
también del vacío generado por la representación estatal colombiana y entró
entonces a reajustar sus programas a través de una intervención directa, en
donde se buscó responderle a las comunidades en los programas de mediano y
largo plazo. El mecanismo fue concertar una erradicación anticipada, esto
es, no sometida al desorden en la contabilización del punto de partida en
que finalmente cayeron los pactos de erradicación manual:
"Una evaluación en el terreno realizada por USAID en
octubre-noviembre del 2001 constató que muchos suscriptores de los pactos se
mostraban escépticos de que el Gobierno efectuara la entrega oportuna de la
asistencia inmediata o reanudara la fumigación luego del 27 de julio del
2002, ocasión en que terminaría el mandato del Presidente Pastrana. Muchos
han replantado la coca en las áreas que fueron fumigadas anteriormente. No
obstante, otras comunidades han comenzado voluntariamente la erradicación
inmediata, en un intercambio por la provisión de asistencia, a través de los
beneficiarios de USAID. USAID comenzó a reajustar su plan original en
noviembre pasado para comenzar a trabajar directamente con dichas
comunidades bajo un programa de ‘erradicación temprana’".
12
De este modo las acciones implementadas por USAID-Chemonics
se empiezan a desarrollar en un contexto de ausencia de una política
nacional de desarrollo alternativo y, en general, de falta de
posicionamiento de un eje nacional, creándose así un tipo de manejo paralelo
que acaba evitando las instancias formalmente responsables del manejo de la
política y colocando a la vez sus reglas de juego, a través de:
- La redefinición de los distintos programas ya existentes o la creación
de nuevos, con base en las pautas de USAID–Chemonics, esto es, interés
exclusivo en reducciones rápidas de áreas de cultivos ilícitos.
- El esquema transaccional de recursos por erradicación inmediata,
implementado a través de la modalidad de contratación privada con ONG
empresariales que resultaron debilitando la precaria institucionalidad
local y regional.
En el proceso de implementación de las acciones contratadas
con los operadores que actuaron como ONG se observó:
13
- En general venían de experiencias muy distintas a la realidad de los
cultivos ilícitos.14
- Las estrategias operativas fueron desfasadas tanto en el cubrimiento
del territorio como en la capacidad de los promotores, teniendo en cuenta
que se trataba de acciones que demandaban conocimiento y experiencia.
- No hubo seguimiento y monitoreos efectivos de las ONG en relación con
el trabajo de sus funcionarios.
- La estructura de gestión facilita la proliferación de irregularidades
en el manejo de los recursos.
Como consecuencia las autoridades locales y regionales, las
organizaciones de la comunidad quedan, por razón de los recursos, girando
alrededor de los criterios emanados de entidades externas como en el caso
USAID, la cual representa hoy el 92% del fondo total de desarrollo
alternativo. (Véase Tabla 1). En el terreno, USAID lejos de concertar
dinámicas de desarrollo, terminó transando acciones de erradicación.15 Todo
lo cual conduce a un mayor desorden institucional, al no articularse la
cooperación dentro de los planes de desarrollo local o regional, y al
propiciar que las pocas y débiles organizaciones sociales (campesinas e
indígenas) giren alrededor de la demanda de pequeños recursos para sus zonas
sin que se fortalezcan realmente los espacios de concertación desde el
ámbito local ni se cualifiquen su proyección como entidades representativas
de la comunidad, ni – por tanto – sean protagonistas del desarrollo
regional.
|
Tabla 1 : Recursos recibidos de Cooperación Internacional |
|
Fuente |
Período |
Valores en
US$ |
|
US AID |
1999
–2005 |
104.360.000 |
|
UNDCP |
1996 – 2002 |
6.500.000 |
|
R.P. CHINA |
1997
–
1998 |
719.000 |
|
Fondo Japonés BID |
1997 |
350.000 |
|
JAPÓN
–
UNDCP |
2001 |
253.945 |
|
CICAD –
OEA |
1998 – 2002 |
491.000 |
|
República de COREA |
1996 |
110.000 |
|
PNUD |
1997 – 1999 |
200.000 |
|
FRANCIA |
1998
–
1999 |
66.250 |
|
Total |
|
113.050.695 |
Fuente: DNE La Lucha en Colombia contra las drogas
ilícitas. Acciones y resultados, 2001
USAID, por el contrario, se reafirma en la necesidad de
desempeñar un papel complementario con el elemento disuasivo de la
fumigación. La promoción de la organización de la comunidad debe darse
alrededor del sustento ideológico de la estrategia antidrogas de Washington.
"Es también importante repetir que los programas de
ejecución, tales como la erradicación aérea, son parte fundamental de la
ecuación. No existen alternativas lícitas a la coca y al procesamiento de la
pasta de coca... en relación con la generación de ingresos económicos, para
los agricultores...".
16
Para USAID, las lecciones obtenidas en Bolivia, Perú y
Ecuador, demuestran que la administración, antes que los niveles de ingresos
económicos o la pobreza, es el factor subyacente clave, que determina si la
industria de la coca se establecerá o no, si crecerá o disminuirá. La
administración, en este contexto incluye una presencia de implementación del
gobierno nacional, gobiernos locales dispuestos a prestar servicios públicos
y crear incentivos contra la producción de la coca, comunidades locales
cohesivas y un sistema de valores o creencias individuales que rechacen la
producción de drogas como medio de vida.
Así mismo, para USAID, si las comunidades locales
trabajaran en conjunto, de manera participativa y estuvieran apoyadas por
una presencia visible del gobierno nacional, con un fuerte compromiso hacia
la erradicación de cultivos para la fabricación de drogas y una presencia
militar capaz, la economía ilícita de la coca podrá ser reducida
significativamente.
- Como conclusión, la desinstitucionalización de la política de
desarrollo alternativo por parte del gobierno central, al limitar y
propiciar la descoordinación de los entes estatales que tienen un papel en
la planeación y el impulso del desarrollo regional, envía señales
contradictorias frente a la retórica de la construcción de soberanía
nacional a través de la legitimidad estatal. Este tipo de vacíos contrasta
con la magnitud de los compromisos adquiridos por el Estado central frente
a las comunidades a través de los pactos de erradicación manual. El
incumplimiento a esos compromisos y la ausencia de una política de Estado,
han resultado llenados por una política que responde más a otros intereses
estratégicos en materia de drogas y seguridad que los que podrían surgir
de un proyecto político nacional para Colombia. Puestos en funcionamiento
estos acuerdos pueden tener la apariencia de una "transacción", pero por
su contenido (erradicación previa y no resiembra de la coca como el
fundamento de la política) no avanzan realmente en el propósito del
fortalecimiento de la sociedad de estas zonas. En segundo lugar, tampoco
se mueve en dirección a fortalecer la legitimidad del Estado en estas
áreas, ya que al promover un modelo de privatización en su ejecución, ha
terminado disminuyendo el poder institucional del nivel local y regional.
- Finalmente, el entorno del conflicto armado, que se centra en la lucha
por el control del territorio y dentro de este, por el control de la
comercialización de la pasta básica de coca, termina reflejando igualmente
intereses particulares de grupo, dada la baja legitimidad de la
representación de los alzados en armas. Ninguno de los actores del
conflicto tiene en su agenda expectativas por incidir en el desarrollo
regional. El predominio del avance táctico para el logro de un
posicionamiento militar para la defensa del statu quo del poder
como grupo o sector armado, lleva a manejar el territorio como escenario
de la guerra más que un escenario de desarrollo.
Textos de referencia
- "Desarrollo alternativo y erradicación. Un enfoque
desequilibrado", Drogas y conflicto No. 4, TNI, marzo 2002.
- "Europa y el Plan Colombia", Documentos de Debate Drogas y
Conflicto No. 1, TNI, abril 2001.
- "Fumigaciones y Conflicto en Colombia. Al calor del debate", Drogas
y conflicto No. 2, TNI, septiembre 2001.
- AA; "Erradicación Forzosa y Conflictos", Revista Internacional
Acción Andina, n. 4, Acción Andina, Bogotá, julio 2001.
- Cultivos ilícitos y Proceso de Paz en Colombia. Una propuesta para la
paz, TNI/Acción Andina, junio 2000
- Jelsma, Martin; Alternative Development and Drug Control: A
Critical Assessment, ponencia para la Conferencia internacional
sobre el rol del Desarrollo Alternativo en el control de drogas y la
cooperación para el desarrollo, Munich, enero
- Jelsma, Martin; Círculo Vicioso: La guerra química y biológica a
las drogas, TNI, marzo 2001
- Vargas, Ricardo; Fumigación y conflicto. Políticas antidrogas y
deslegitimación del Estado en Colombia, Tercer Mundo Editores/TNI/Acción
Andina, Santafé de Bogotá (Colombia), noviembre 1999.
- Vargas, Ricardo; La fumigación en cuestión. Eficacia y conveniencia
de esta política antidroga, Informe TNI/Acción Andina, julio 2001
- Vargas, Ricardo; Pactos de erradicación: confianza o chantaje,
Drogas y Conflicto. Documentos de Debate, TNI, n. 1, abril 2001
Notas
|
