Año 2005 Vol.  III

 Gobiernos locales y mujeres:
nuevos cambios y desafíos en América Latina

Democracia y derechos humanos

Por Alejandra Massolo   

Parte 1 /2

El municipio es la célula primaria del gobierno de las comunidades y la institución política-administrativa de base territorial con personalidad jurídica expresada en el derecho público, que se encuentra más próxima y visible a la ciudadanía. El origen del municipio español heredado en América Latina, tiene raíz en la forma administrativa adoptada por el imperio romano cuya unidad básica de gobierno era conocida como municipium: del latín munia que significa oficio, obligación, y capere que significa tomar, hacerse cargo de algo. Etimológicamente el término municipium definió a las poblaciones en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a asuntos y servicios locales de las comunidades. De ahí deriva el concepto de múnicipe que alude a los propios gobernantes, o a los habitantes de las circunscripciones municipales (Mata y Valdés, 2003). La conquista española y la herencia hispana marcaron fuertemente la naturaleza subordinada, débil y autoritaria de los municipios a lo largo del proceso histórico latinoamericano. Nunca constituyeron los municipios "una escuela de la democracia", sino hasta recientemente en algunos casos.

En América Latina el régimen de gobierno municipal tiene como base el modelo español predominando el tipo "clásico" o "dual" compuesto por dos órganos de gobierno y administración: el ejecutivo representado por el alcalde¹ y el deliberativo representado por el cabildo o consejo municipal². En algunos países como Argentina, la división de poderes entre el ejecutivo y el deliberativo está legalmente establecida, el alcalde no es miembro del Concejo Deliberante; en otros como México no existe la división de poderes, el alcalde forma parte del cabildo y tiene voto de calidad. El cabildo es el órgano colegiado de gobierno integrado por el ejecutivo, los regidores³ y síndicos⁴. El cabildo es una herencia política y cultural arraigada en los países de América Latina desde la época colonial, cuando fue el primer sistema de gobierno local, pero "fracasó rotundamente como caldo de cultivo de valores democráticos en la sociedad latinoamericana durante la época colonial" (Nickson 2003: 2).

La vasta y compleja heterogeneidad es una característica distintiva del universo municipal latinoamericano; diferencias contrastantes de todo tipo no solamente entre los países sino dentro de cada país, sus regiones y su propios territorios locales. Sin embargo, comparten rasgos y situaciones comunes. Una de ellas es que la mayoría son rurales escasamente poblados como se observa en el siguiente Cuadro 1 .

Fuente: Sierra, Juan, 1998

De un total de 14.465 municipios 95,6% tienen sólo hasta 100.000 habitantes, lo cual muestra un patrón territorial de amplia dispersión de localidades y extrema concentración de población en pocas ciudades. De los 71 municipios de más de 500.000 habitantes, 29 tienen más de un millón de habitantes y se encuentran: 2 en Argentina; 11 en Brasil; 3 en Colombia; 2 en Ecuador; 7 en México; 1 en República Dominicana; 1 en Uruguay; y 2 en Venezuela (Sierra 1998). Hoy en día se calcula que existen cerca de 16,000 municipios. Quienes observan desde los ojos europeos se sorprenden y cuestionan el bajo nivel de municipalización que tienen los países latinoamericanos. En cambio, muchos puntos de vista latinoamericanos se preguntan y cuestionan si son viables y necesarios tantos municipios. El Cuadro 2 muestra la relación de municipios por habitantes en 17 países.

 * Perú tiene una estructura de gobierno local a dos niveles: 194 municipalidades provinciales y 1.634 distritales.

** Uruguay tiene sólo gobiernos departamentales.

La cantidad de municipios en cada país varía a medida que se crean nuevos de acuerdo a distintos criterios, entre otros el tamaño de la población. Brasil es el país que tiene mayor número de municipios: 5.559 (2004); le sigue México con 2.435 (2004).

Hoy en día todos los países de la región latinoamericana tienen elección periódica y directa por el voto ciudadano de alcaldes y el consejo municipal; sin embargo es evidente que las elecciones no garantizan un buen gobierno democrático. El clientelismo, el caciquismo⁵, el caudillismo⁶ y la corrupción son todavía rasgos estructurales de las instituciones municipales, muy duros de erradicar. Instituciones locales que han acumulado a lo largo del tiempo desprestigio y desconfianza frente a las comunidades, y que revelan "una triste realidad llena de incompetencia, inmoralidad e impotencia en el quehacer municipal" (Nickson 2003: 3). No obstante esta realidad, son instituciones que se han comenzado a transformar.

La municipalidad es la institución formal de gobierno local en América Latina, basada en un territorio y conocida con distintos nombre: Intendencia en Argentina, Uruguay y Paraguay; Prefeitura, en Brasil; Alcaldía en Colombia y El Salvador; Corporación en Guatemala, Ayuntamiento en México; Cantón, en Ecuador; Comuna en Chile. Con diferentes nombres y otras muchas diferencias, de todos modos comparten procesos históricos dominados por el fuerte centralismo del poder político y del patrón de desarrollo. Pero hay una diferencia que prácticamente no se ha notado entre sistemas federales y unitarios de organización del estado: la imponente tradición centralista en América Latina que eclipsó la distinción entre gobiernos locales en naciones federales y unitarias (Nickson, 1995).⁷

El rol y función tradicional de las municipalidades han sido, y todavía es, la provisión de servicios públicos básicos (agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, aseo de calles, entre otros); la construcción y mantenimiento de obras de equipamientos colectivos como mercados, escuelas, parques y jardines, centros deportivos, centros comunitarios, estaciones terminales de autobuses, entre otras. Servicios y obras públicas generalmente insuficientes, de mala calidad y sin planeación. Es típico que la gestión municipal oscila a la deriva entre las presiones de las urgencias inmediatas, la lógica política de inaugurar obras de "relumbrón" para lucimiento del alcalde o la alcaldesa, el sometimiento a las políticas y decisiones que bajan desde los niveles superiores de gobierno, e incluso de las agencias internacionales de financiamiento. Además, buena parte de las energías de la gestión municipal latinoamericana se gasta en hacer lobby y regatear alrededor de las antesalas del poder político central, los recursos necesarios para proveer los servicios y realizar las obras que demandan las comunidades locales.

El proceso de revalorización y revitalización de los gobiernos locales latinoamericanos inició su larga marcha en la década de 1980, impulsado por reformas destinadas a redefinir el perfil y rol del estado nacional. Reformas enmarcadas en el contexto de la crisis económica y las políticas de ajuste estructural de esos tiempos. La descentralización fue la política "estrella" del proceso apuntado a las instituciones municipales de gobierno, la mayoría en estado de postración y total incompetencia.

La crisis económica de la década de 1980 y las llamadas reformas "neoliberales", no son los únicos factores que explican la emergencia y avance la de descentralización en América Latina. Factores muy influyentes son también los procesos de transición democrática de regímenes militares a gobiernos civiles (casos Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú, Bolivia), de apertura democrática es otros países, como México, y los acuerdos de paz al término de una guerra civil como en El Salvador y Guatemala. Es decir, la redemocratización de la región latinoamericana es el otro contexto de la descentralización (Carrión 2003). Los nuevos movimientos sociales, las luchas de las organizaciones populares urbanas y rurales, y las movilizaciones cívicas por la democracia y los derechos humanos, contribuyeron decisivamente a la redemocratización y la apertura de nuevos espacios de participación social y política.

También en América Latina hay que señalar la influencia de agencias internacionales de financiamiento, como el Banco Mundial, comprometidas con el ajuste estructural exigido por el FMI en la década de 1980, que "descubrieron" la importancia de los gobiernos municipales para generar más y mejor eficiencia del gasto público, achicando o eliminado los ineficientes aparatos burocráticos del gobierno central, y acercar las soluciones a las demandas y necesidad de la población local. El énfasis sobre la descentralización y el fortalecimiento municipal respondía más a fines de eficiencia técnica, administrativa y financiera de la gestión pública, que a razones de incentivar la democratización de las instituciones locales y la participación social. La experiencia latinoamericana enseña que las reformas que se han venido implementando con distintos niveles de articulación, profundidad, intensidad e impactos son muy diferentes en cada país, y que el éxito de la descentralización depende, en gran medida, de que los gobiernos nacionales y territoriales sostengan una estrategia articuladora de la dimensión política, administrativa y fiscal de la descentralización (Aghón y Cortés, 1998). Las políticas y los procesos de descentración en América Latina han tenido una orientación marcadamente municipalista, donde el terreno municipal constituye el principal escenario que refleja las tensiones, conflictos, contradicciones, avances y logros de la descentralización y el nuevo protagonismo de los gobiernos locales.

De ser simples proveedores y administradores de servicios públicos, se están transformando en promotores y facilitadores del desarrollo local integral. De ser siempre inducidos desde arriba a reformarse, algunas municipalidades se están convirtiendo en inductores de sus propias reformas, con la participación de la sociedad civil en la gestión asociada de los diversos asuntos de interés público. Al contar con la participación efectiva de la ciudadanía el gobierno local potencia su capacidad de gestión y le otorga un sentido democratizador al proceso de toma de decisiones. Una clave está en la voluntad y habilidad política e institucional de propiciar y articular iniciativas, consensos y coordinación con distintos sectores y organizaciones que conviven en la sociedad local, alrededor de proyectos, planes y acciones que respondan al beneficio colectivo y a los nuevos desafíos que enfrentan.

Este nuevo perfil del gobierno local está relacionado a un asunto de gran importancia en América Latina que es el de la gobernabilidad democrática. El término gobernabilidad no debe ser confundido ni definido equivalente al término gobernanza (governance).⁸ La gobernabilidad se refiere a un conjunto de condiciones del sistema político que juegan de mediación entre la sociedad y el estado, pudiendo existir tres tipos de gobernabilidad: 1) la dictatorial, basada en mecanismos represores de los derechos políticos, civiles y humanos, comúnmente ejercida por regímenes militares; 2) la autoritaria, cuando operan estructuras corporativas y clientelares con reglas del juego no escritas ("usos y costumbres" del sistema político), de mando vertical, generalmente mantenida por un partido político hegemónico (como en el caso de México hasta el año 2000) , sólo capaz de procesar los conflictos siempre y cuando no cuestionen las reglas del juego del sistema político; 3) la democrática, cuya legitimidad surge del mandato de las urnas, son plenamente vigentes las garantías y libertades cívicas y se respetan los derechos humanos. La legitimidad es un componente esencial de la gobernabilidad democrática, tiene su fundamento no sólo en la legalidad política y el respeto a los derechos sino que también depende de la capacidad, eficacia y rendimiento de los actores responsables del ejercicio del poder público en los distintos niveles de gobierno, que logran el consentimiento, apoyo y credibilidad de parte de la ciudadanía.

La gobernanza se refiere al estilo o la forma de gobernar diferenciado del estilo jerárquico vertical, que se caracteriza por un mayor grado de cooperación y coordinación entre el estado y los actores no estatales, al interior de redes de decisiones y acciones que conectan el sector público y el privado ( Mayntz, 2000; Brito, 2002). La gobernanza es un atributo de los gobiernos y se la asocia a la discusión sobre el "Buen Gobierno Local".

A la gobernabilidad democrática local se la vincula con dos condiciones indispensables: la autonomía del gobierno local y la participación ciudadana. La autonomía local comprende los derechos y deberes de los municipios, el ejercicio libre de autogobierno y gestión, de manera ser capaces de dar respuestas apropiadas a la diversidad de demandas sociales y de promover el desarrollo local integral. La participación ciudadana es un atributo de la gobernabilidad democrática y los gobiernos locales, por su proximidad y relación más directa con los asuntos públicos de la vida social cotidiana, suponen la apertura, promoción y la innovación de espacios y canales de participación de la ciudadanía. Este supuesto nos se verifica en muchas municipalidades de América Latina, así como tampoco la autonomía municipal es respetada y verdaderamente ejercida, pero ambas condiciones: autonomía municipal y participación ciudadana constituyen imperativos y desafíos permanentes de la gobernabilidad democrática local.

Debido a su género, las mujeres través del desempeño de su rol de gestoras sociales y su efectiva participación en la política informal comunitaria, han contribuido y contribuyen a mantener la gobernabilidad local logrando resolver carencias que se sufren en la vida cotidiana, mediante la tenaz intermediación ante las autoridades locales, las luchas populares y organizaciones comunitarias que encabezan en contextos de pobreza y crisis económicas. Hay que señalar que gracias a los enormes esfuerzos y desgastes de las mujeres de sectores populares y fracciones de la clase media, las políticas de ajuste neoliberal y las crisis económicas no han provocado crisis generalizadas de ingobernabilidad en los espacios locales de América Latina. Como especies de "Hércules femeninas" desde la década de los años ‘80 hasta el presente, aún parece normal e inevitable en nuestros países que las mujeres soporten sobre sus espaldas la gestión social que garantiza la gobernabilidad local, en la batalla cotidiana por la sobrevivencia. Esta gobernabilidad como estabilidad del orden local que contiene tal injusticia de género, es indeseable e intolerable.

Notas