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Parte 2 /2
Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización
 Un patrón femenino prácticamente universal revela la
presencia y participación de las mujeres alrededor de los espacios locales,
vinculadas con los asuntos de la vida cotidiana en la esfera de la familia y
las tareas domésticas. Plasmadas en el territorio la división y desigualdad
entre los géneros, el barrio, la comunidad vecinal, la localidad,
representan los lugares de la vida social donde las mujeres se han
históricamente desenvuelto y proyectado sus roles, habilidades y luchas (Massolo,
1996). Los estudios de género han encontrado que los espacios locales y el
hacer política comunitaria facilitan la participación pública de las mujeres
debido a la proximidad espacial y la mayor flexibilidad de tiempo (Randall,
1987), aunque también se ha criticado la ideología de comunidad que
naturaliza "el lugar de la mujer" en la frontera estrictamente local,
ocultando situaciones de opresión, explotación y discriminación de género.
El formidable protagonismo femenino en los espacios locales
de la pobreza latinoamericana implica serios riesgos y costos físicos,
emocionales y morales pero no es una visibilidad de víctimas, sino la de una
fuerza social protagonista capaz de lograr mejorar las condiciones vida
familiares y comunitarias, contribuyendo a mantener la gobernabilidad local.
Sin embargo, el punto de vista y posturas de las mujeres prácticamente
estuvo ausente de las opiniones, análisis y debates sobre la
descentralización cuando entró a la escena latinoamericana. Difícilmente
encontramos en la literatura sobre el tema planteamientos desde las mujeres
en torno a la política de descentralización y las reformas municipales.
Incluso las mujeres de los sectores populares urbanos que componen el
movimiento social multifacético de las mujeres latinoamericanas, con su
fuerte inserción en los espacios locales, no percibieron a la
descentralización como una reforma del estado que les podría beneficiar. Aun
a mediado de la década de 1990 se constataba en un estudio de organizaciones
de base de pobladoras de Santiago de Chile, que entre las mujeres no se
encuentra la noción de un estado descentralizado donde los niveles de
gobierno tienen poder y ámbitos propios de decisión; el "ideal" para ellas
si se quiere resolver un problema es llegar a La Moneda , sede del poder
presidencial (Weisntein, 1995).
La debilidad, incapacidad y desprestigio de los municipios
lógicamente no alentaban el cambio de perspectiva así como la marca
"neoliberal" de las reformas generaba más suspicacias que adhesiones. Pero
fue más bien la fuerza de atracción del estado central lo que se impuso, por
sobre las iniciativas de descentralización del mismo estado. A inicios de la
década de los noventa se comenzó a dar un giro de la mirada de género hacia
lo local y la descentralización; los pensamientos y las voces de las mujeres
entraron a la escena de los debates, los intercambios de experiencias y
propuestas sobre el tema de la descentralización.
No se puede ignorar que el potencial de oportunidades de los
espacios locales urbanos y rurales en América Latina están acechados por la
realidad de la masiva pobreza y la feminización de la pobreza9 la cual se
manifiesta, entre otros aspectos, en el fenómeno del aumento de hogares a
cargo de una mujer sobre todo en las ciudades, las que son el principal sino
el único sostén económico de la familia.
Resumiendo, la presencia y participación de las mujeres en
los espacios locales, considerando su diversidad, reúne las siguientes
características:
- Los espacios locales adquieren especial importancia ya que son el
mundo público con los que las mujeres se encuentran más familiarizadas y
donde despliegan sus habilidades de participación como gestoras
sociales para el mejoramiento de la calidad de vida de la familia y la
comunidad.
- Se proyecta su rol doméstico sobre el espacio público pero no
se disminuyen o eliminan las desigualdades de género. La participación de
las mujeres se concentra en cuestiones y tareas relativas a las
necesidades básicas de la familia y la comunidad, mientras que los hombres
se reservan la participación en los cargos de poder político en las
organizaciones sociales y el gobierno local.
- Se percibe y aprecia la participación femenina únicamente en función
de ser intermediarias de fines de bienestar para otros y por la
eficacia que garantizan en la realización de los programas. Predomina una
concepción instrumental de la participación femenina asociada a graves
problemas y emergencias sociales, como los de la pobreza.
- Es inusual que se conciba y valore a las mujeres como sujetos sociales
portadores de derechos propios, ni que se las aprecie como agentes de
cambio en el desarrollo local.
- Todavía prevalece la creencia entre autoridades municipales y líderes
de la comunidad de que las mujeres representan un servicio público
gratuito, disponible todo el tiempo y para todo problema o emergencia
social. Las mismas mujeres contribuyen a reproducir dicha convicción
debido a la socialización en los roles de género (madre, ama de casa,
esposa) y a la división sexual del trabajo, que recarga sobre las mujeres
las labores domésticas y el cuidado de los niños.
- También aún prevalece la creencia de que las mujeres disponen de "más
tiempo libre" que los hombres para dedicarse al servicio de las
necesidades de la comunidad. Se da por descontado su disponibilidad
incondicional ignorando las sobrecargas de trabajo, los desgastes
físicos y emocionales y los malabarismos que tienen que hacer para darse
el tiempo de cumplir con todas sus obligaciones de género.
- Para las mujeres, principalmente de bajos ingresos, la participación
en el mundo público local es más una obligación por necesidad que
un derecho ciudadano a participar en los asuntos públicos.
En la denominada política "informal" o "comunitaria", que
es una forma de hacer política desde del entorno social cotidiano, las
mujeres se involucran en los asuntos de interés público y sus experiencias
nos enseñan que:
- establecen relaciones de fuerza y presión ante las autoridades
locales;
- demandan y gestionan recursos;
- protestan, negocian y ejercen influencia;
- contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida y al desarrollo
local;
- adquieren habilidades de ciudadanas competentes;
- logran autoestima y prestigio social;
- adquieren poder de liderazgo;
- representan un efectivo patrón de participación social en la vida
política local (Massolo, 1994).
Una paradójica dinámica de inclusión-exclusión envuelve la
presencia y participación femenina en la esfera pública local. El hecho que
hayan adquirido visibilidad y voz pública no significa que son reconocidos
sus problemas específicos de género, ni son valoradas seriamente sus
capacidades y contribuciones. La revalorización de los gobiernos locales en
América Latina no ha corrido pareja a la revalorización de las mujeres como
ciudadanas titulares de derechos.
Siendo la municipalidad la instancia de gobierno y
representación política más próxima a la ciudadanía vinculada a los asuntos
de la vida cotidiana, paradójicamente no ha facilitado el acceso de las
mujeres a los cargos del poder municipal. Las municipalidades
latinoamericanas carecen de pluralidad de género puesto que son
mayoritariamente encabezadas por hombres. Claramente no se verifica una
correlación positiva entre mayor cercanía del gobierno y mayor participación
política formal de las mujeres. Por lo cual, el principio de proximidad que
legitima particularmente al gobierno local, no funciona como principio que
favorece la equidad de género en el acceso al poder municipal. Los gobiernos
locales están marcados por la inequidad de género, aunque algunos cambios y
avances están ocurriendo.
En cuanto al cargo de alcaldesa de acuerdo a la información
recabada de 16 países - con un total de 15,828 municipios - las mujeres sólo
representan 5,3% de ese total, la distribución por países se observa en el
siguiente Cuadro 3.10
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Cuadro 3 MUNICIPIOS Y ALCALDESAS DE AMÉRICA LATINA
Información de 16 países |
|
País |
Total Municipios |
Alcaldesas %
|
Año
|
|
Argentina |
2,130 |
6,4 |
1999 |
|
Brasil |
5,559 |
5,7 |
2000 |
|
Bolivia |
314 |
6,0 |
2002 |
|
Colombia* |
1,091 |
7,0 |
2002 |
|
Costa
Rica |
81 |
12,3 |
1998 |
|
Chile |
341 |
11,4 |
2000 |
|
Ecuador |
215 |
2,3 |
2000 |
|
El
Salvador |
262 |
8,3 |
2000 |
|
Guatemala |
331 |
0,9 |
1999 |
|
Honduras |
298 |
9,7 |
2002 |
|
México |
2,430 |
3,3 |
2002 |
|
Nicaragua |
151 |
7,2 |
2000 |
|
Panamá |
74 |
14,8 |
1999 |
|
Paraguay |
213 |
5,6 |
2002 |
|
Perú** |
2002 |
2,6 |
2002 |
|
Venezuela |
336 |
4,7 |
2000 |
|
Total
Municipios |
15,828 |
|
|
|
Total
Alcaldesas
|
842 |
5,3 |
|
*El total de
municipios de Colombia es de 1103 pero 15% de los mismos se encuentran fuera
del calendario electoral debido a destitución o muerte de alcaldes, delitos
administrativos y el control territorial de los actores armados. Información
proporcionada por la Fundación BUENGOBIERNO, Bogotá.
** Los municipios de Perú se dividen en Provinciales,
193, y Distritales, 1809. Información proporcionada por la Unión Peruana de
Municipalidades (UPM).
Fuente: Elaboración propia en base a la
información obtenida de las siguientes fuentes: Subsecretaría de Asuntos
Municipales, Ministerio del Interior, Argentina; IBAM, Brasil; ACOBOL,
Bolivia; FCM, Colombia; UNGL-Costa Rica; SERNAM, Chile; CPME/AMUME, Ecuador;
ANDRYSAS/Las Dignas, El Salvador; ANAM, Guatemala; ANAMMH, Honduras; INAFED,
Secretaría de Gobernación, México; AMUNIC, Nicaragua; AMUPA, Panamá; UPM,
Perú; OPACI, Paraguay; Directorio Poder Legislativo y Municipal/Centro
PROHOMBRE, Venezuela.
La proporción
promedio en América Latina y la proporción en cada país poco ha variado
desde la década de los años ’80.11 Tampoco ha variado significativamente el
patrón territorial de ubicación de las alcaldesas, casi la mayoría en
municipios rurales y pequeñas ciudades. Son excepciones las que acceden a
gobiernos locales de ciudades capitales o metrópolis, como Marta Suplicy en
Sao Paulo, Brasil.
En 2002 la Secretaría Mundial de IULA (actualmente fusionada
en la nueva organización mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos),
presentó el Programa Global de Mujeres en el Gobierno Local cuyo
objetivo es el estímulo a la representación equitativa de la mujer en la
toma de decisiones de los gobiernos locales, y la integración transversal de
género en el diseño de las políticas locales y la prestación de los
servicios. En Santo Domingo, República Dominicana, se realizó la Conferencia
Internacional "Las Mujeres en el Gobierno Local y la Toma de Decisiones", en
septiembre de 2002, donde se discutieron los obstáculos a la participación
femenina en los gobiernos locales, el rol de los partidos políticos, el rol
de la asociaciones nacionales de municipalidades y de la redes de mujeres
electas. También como parte del Programa Global se llevó a cabo el Seminario
Regional de Conformación de la Red para la Equidad de Género, en la ciudad
de Quito, Ecuador, en noviembre de 2003, con el fin de organizar la
ejecución del proyecto "Mujeres en la Toma de Decisiones Locales",
componente latinoamericano, que tiene el objetivo de promover una
gobernabilidad participativa y equitativa en los gobiernos locales
latinoamericanos, basada en los principios de equidad de género e igualdad
de oportunidades. La Red se propone realizar la siguiente agenda de
actividades en los países seleccionados (Perú, Bolivia, República Dominicana
y Paraguay): aumentar el número de mujeres en cargos de elección popular y
hacer del género una prioridad en todos los trabajos de las ciudades y los
gobiernos locales; impulsar el fortalecimiento de redes nacionales de
mujeres electas y de la red regional; elaborar materiales de capacitación y
sistematización de experiencias de planificación con enfoque de género;
recopilar información sobre la participación política en los países
asociados a la red y crear una base de datos para la difusión de los mismos;
promover la discusión relacionada con el tema de la participación política
de las mujeres.12
Una importante novedad es la aparición en la escena
pública local, nacional e internacional de asociaciones de mujeres
municipalistas. Esta nueva visibilidad y empoderamiento de las mujeres
autoridades locales a través de sus propias asociaciones y redes, es uno de
los cambios cualitativos más significativos e innovadores junto con la
introducción de la perspectiva de género en las políticas y los programas de
la agenda municipal, que están ocurriendo en el nuevo panorama de los
gobiernos locales latinoamericanos. La conformación de las asociaciones y
redes responde en cada país a distintos contextos y procesos políticos y
sociales, que de una u otra manera han facilitado la toma de decisiones de
las mujeres involucradas, con el apoyo de ONGs y de la cooperación
internacional. Ejemplos de estas asociaciones y redes son la: Asociación de
Concejalas de Bolivia (ACOBOL); Asociación Nacional de Regidoras, Síndicas y
Alcaldesas Salvadoreñas (ANDRYSAS); Red de Mujeres Munícipes del Paraguay;
Unidad Temática "Género y Municipio" de la Red de Mercociudades.
La iniciativa pionera de asociación a escala regional es la
Federación de Mujeres Municipalistas de América Latina y el Caribe (FEMUM-ALC),
creada en la ciudad de Quito, Ecuador, en septiembre de 1998 en el marco del
Foro "Género y Gobiernos Locales" organizado por IULA/CELCADEL y el PGU-ALC.
La FEMUM-ALC cuenta con su Estatuto que la define como una organización
regional de derecho propio, sin fines de lucro, con finalidad social y
pública, técnica y política, cuyos objetivos entre otros son:
- Servir de interlocutora entre las municipalidades de América Latina y
el Caribe y las Asociaciones Nacionales de Mujeres Municipalistas.
- Exigir e impulsar en los gobiernos, parlamentos y partidos políticos
el derecho al porcentaje equitativo de participación, a través de cuotas
electorales alternadas en los procesos de elección popular.
- Contribuir al mejoramiento del nivel de eficiencia y eficacia en la
gestión de las Concejalas o Regidoras en las municipalidades de la región.
- Propiciar y facilitar la participación en el ámbito municipal de las
ciudadanas en la toma de decisiones, en los presupuestos y en la ejecución
de obras.
Proceso inédito e incipiente que va avanzando a pesar de las
limitaciones y dificultades que encuentra en el camino, el asociacionismo de
las mujeres autoridades locales ya cuenta con precedentes y experiencias en
nuestros países latinoamericanos. Falta una mayor y más amplia difusión de
las asociaciones y redes, que aún son poco conocidas y se hacen poco
conocer, tal vez porque son los primeros pasos que se están dando y por los
escasos recursos que disponen.
La innovación de género en los gobiernos locales
La típica interrelación entre las mujeres y los
gobiernos locales era – aún es – la de peticionistas y beneficiarias pasivas
en sus roles tradicionales de madre-esposa-ama de casa, ante autoridades
municipales de visión paternalista, conservadora y asistencial. Haciendo
como una "revolución" de trabajo de hormiga el cambio se ha ido filtrando y
la innovación de género se ha ido insertando, como un rasgo del nuevo perfil
institucional de los gobiernos locales latinoamericanos.13 Representa una
innovación principalmente porque:
-
Le da un giro radical al enfoque sobre las mujeres, al
asumir el principio de equidad de género y el desafío de la igualdad de
oportunidades en el proyecto político y la agenda del gobierno local;
-
Responde a una nueva vinculación entre el gobierno local
y la sociedad civil protagonizada por movimientos y organizaciones de
mujeres, que demandan y proponen ante una alternativa de gobierno local con
la que vale la pena articular consensos y proyectos.
-
Implica una nueva voluntad política de abrir espacios y
reformar estructuras de la administración municipal, para sentar las bases
de la institucionalización de políticas y acciones afirmativas de equidad de
género.
Nos faltan estudios de caso en profundidad y estudios
comparados entre países y dentro de cada país sobre estos procesos y
experiencias municipales de género, y es poco lo que se ha podido hacer de
sistematizaciones y balances de los procesos y experiencias, de manera de
compartir y difundir a nivel latinoamericano las lecciones aprendidas, los
logros, las fortalezas y debilidades, y los desafíos de futuro. Sin embargo,
ya contamos con un bagaje de información, conocimientos e intercambios que
nos permiten dibujar un cuadro de luces y sombras que refleja la nueva
visibilidad y protagonismo de las mujeres en la arena local.
En las ciudades de América Latina y el Caribe, especialmente
en las dos últimas décadas del siglo XX, se constató que paralelamente a los
graves problemas de pobreza, exclusión e inequidad de género y, más allá del
masivo involucramiento de las mujeres en procesos de mejoramiento de las
condiciones de vida, habitaciones y de acceso a servicios públicos, se ha
desarrollado una progresiva movilización de las mujeres con el objeto de
incidir en la política pública y participar en la toma de decisiones al
nivel local, para forjar cambios que les sean beneficiosos y que construyan
sociedades locales más equitativas. Dicha movilización provoca gran demanda
de intervención y tiene un sinnúmero de implicaciones prácticas que
determinan el accionar institucional (Palacios, 2003: 55).
Evidentemente coinciden en América Latina cambios políticos
significativos que vinculan a los movimientos organizados de mujeres (y
otros sectores de la sociedad civil) con proyectos democráticos alternativos
de gobierno local, abriendo así canales de expresión de demandas y
propuestas de género que tienen en la mira el espacio político-institucional
de la municipalidad. Es decir que en la gestación de la innovación local en
materia de políticas de equidad de género, encontramos la incidencia
efectiva de organizaciones de mujeres comprometidas con las luchas por los
derechos de la mujer y los intereses estratégicos de género. Algunos
ejemplos son la: Comisión de la Mujer de la Intendencia Municipal de
Montevideo, Uruguay; el Centro Municipal de la Mujer de la Municipalidad de
Vicente López, Argentina; la Concejalía de la Mujer de la Alcaldía Municipal
de San Salvador, El Salvador; el Instituto de las Mujeres del Gobierno del
Distrito Federal, México; la Coordinadora Especial de la Mujer de la
Prefeitura de Sao Paulo, Brasil; la Dirección General de la Mujer del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina; la Dirección de
Políticas de Género de la Municipalidad de Asunción, Paraguay; los Planes de
Igualdad de Oportunidades (PIO) entre mujeres y hombres del Cantón Cuenca,
Ecuador, y de la Municipalidad de Rosario, Argentina.
Una herramienta participativa como la planeación estratégica
ha tenido una interesante experiencia de enfoque de género en el caso de
Cochabamba, Bolivia, donde una ONG que trabaja con las mujeres de los
barrios, aprovechando el nuevo escenario abierto por las leyes de
Descentralización y Participación Popular, aceptaron el desafío de
incorporar el enfoque de género en los procesos de planeación municipal. Con
el apoyo técnico de la Universidad de Toronto, se elaboró la propuesta del
Plan de Desarrollo Estratégico con Enfoque de Género (2000), construida
desde la sociedad civil para ser integrada al Plan Estratégico del Municipio
Cercado (donde se encuentra la ciudad de Cochabamba). Se elaboraron
diagnósticos participativos en talleres que permitieron definir la
problemática territorial diferenciada de los barrios, poniendo énfasis en la
situación de las mujeres y en hacer visible los problemas de género por
edades y sectores de la población femenina. Por cada problema detectado se
definieron objetivos estratégicos, acciones estratégicas y responsables. Uno
de los hallazgos fue la mínima existencia de políticas y programas
municipales con enfoque de género.
Conclusiones abiertas
Tanto el nuevo perfil del gobierno local como la inclusión
de la perspectiva de género en las políticas y programas de la agenda
municipal, son procesos emergentes, novedosos y experimentales que se mueven
entre las tensiones de lo viejo que se resiste a cambiar y lo nuevo que
empuja por prevalecer. La larga y profunda historia de gobiernos municipales
débiles, ineficientes, corruptos y autoritarios no se borra fácilmente en
una o dos décadas. La larga y profunda historia de opresión, discriminación
y marginación de las mujeres latinoamericanas tampoco. Los espacios locales
condensan y reflejan la profundidad y persistencia de los obstáculos y
limitaciones, así como también las capacidades de realizar cambios y las
potencialidades de desarrollo humano con equidad de género que contienen.
La relación entre las mujeres y los gobiernos locales
latinoamericanos nos enseña la paradoja de que no por cercano es más
accesible, es decir: siendo la instancia de representación política y de
gobierno más próxima y tangible a la ciudadanía, vinculada a asuntos de la
vida cotidiana, no ha facilitado el mayor acceso de las mujeres a los cargos
electivos, ni son más sensibles a la equidad de género (excepto unos pocos).
Las municipalidades siguen marcadas por la falta de pluralidad de género que
empobrece la democracia local. También el panorama latinoamericano nos
muestra las siguientes tendencias:
- Las políticas de descentralización y las reformas municipales no han
incidido significativamente en la mayor apertura y acceso de las mujeres
al poder municipal, ni han promovido la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres. El desafío es contribuir a darle una reorientación
conceptual a las políticas públicas de descentralización y las reformas
municipales, hacia la adopción y promoción del principio de igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres.
- La inequidad de género se mantiene en el patrón territorial de
ubicación de las alcaldesas: la mayoría de ellas en zona rurales y
pequeños o medianos centros urbanos, pocas en ciudades capitales y
metrópolis. El desafío es trabajar en todos los frentes y por todos los
medios la sensibilización en equidad de género, la toma de conciencia en
torno a los derechos de las mujeres y las formas de discriminación,
abiertas o encubiertas, que persisten.
- La gran importancia que reviste la promoción, impulso y apoyo de
organismos y redes internacionales como IULA, FLACMA, PGU-ALC, UNIFEM,
RED URB-AL 12, para otorgarle reconocimiento, apoyo y legitimidad a los
asuntos de género en la nueva agenda de los gobiernos locales. El
desafío es aumentar los recursos y ampliar mucho más los alcances de
influencia y apoyo de estos organismos y redes.
- El rol clave que desempeñan los movimientos de mujeres, las ONG
feministas y las concejalas (o regidoras) en los planteamientos de
demandas y las propuestas de inclusión de políticas y programas de
equidad de género, dentro de las estructuras políticas y administrativas
de los gobiernos locales, que se presentan como alternativas de
proyectos políticos democráticos. El desafío es procurar evitar las
divisiones, rivalidades y atomización de los movimientos y ONG,
manteniendo la visión estratégica de género por sobre los conflictos
coyunturales y los vaivenes de la política local.
- La emergencia de un nuevo perfil de gobiernos locales promotores y
defensores de los derechos humanos de las mujeres y de la equidad de
género. La mayoría de estos gobiernos locales sobresalientes son
encabezados por alcaldes14 , lo que nos demuestra que existen hombres
en el poder municipal sensibles y abiertos a los problemas y demandas de
género, capaces de apoyar la innovación que significa la perspectiva de
género y las acciones afirmativas. Un desafío de los más complicados es
consolidar la institucionalización de las políticas de equidad de género
y de las instancias encargadas de implementarlas, que perdure a través
de y a pesar de los cambios políticos electorales, incluso continuando
el mismo partido político.
- Las iniciativas y las experiencias de asociación y redes entre
mujeres autoridades locales en algunos países, y a escala regional, nos
están señalando un cambio impresionante en la participación femenina a
nivel municipal, que les permite su empoderamiento e inclusión en la
escena pública nacional e internacional como protagonistas con voces y
decisiones propias. El desafío es promover y apoyar las asociaciones y
redes fortaleciendo las ya existentes, así como estimular la
conformación de nuevas pero genuinamente constituidas a partir de
iniciativas, consensos y autodeterminación de las propias mujeres
autoridades locales en funciones y ex autoridades.
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Notas
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