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 Gobiernos locales y mujeres:
nuevos cambios y desafíos en América Latina

Democracia y derechos humanos

Por Alejandra Massolo   

Parte 2 /2

Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización

Un patrón femenino prácticamente universal revela la presencia y participación de las mujeres alrededor de los espacios locales, vinculadas con los asuntos de la vida cotidiana en la esfera de la familia y las tareas domésticas. Plasmadas en el territorio la división y desigualdad entre los géneros, el barrio, la comunidad vecinal, la localidad, representan los lugares de la vida social donde las mujeres se han históricamente desenvuelto y proyectado sus roles, habilidades y luchas (Massolo, 1996). Los estudios de género han encontrado que los espacios locales y el hacer política comunitaria facilitan la participación pública de las mujeres debido a la proximidad espacial y la mayor flexibilidad de tiempo (Randall, 1987), aunque también se ha criticado la ideología de comunidad que naturaliza "el lugar de la mujer" en la frontera estrictamente local, ocultando situaciones de opresión, explotación y discriminación de género.

El formidable protagonismo femenino en los espacios locales de la pobreza latinoamericana implica serios riesgos y costos físicos, emocionales y morales pero no es una visibilidad de víctimas, sino la de una fuerza social protagonista capaz de lograr mejorar las condiciones vida familiares y comunitarias, contribuyendo a mantener la gobernabilidad local. Sin embargo, el punto de vista y posturas de las mujeres prácticamente estuvo ausente de las opiniones, análisis y debates sobre la descentralización cuando entró a la escena latinoamericana. Difícilmente encontramos en la literatura sobre el tema planteamientos desde las mujeres en torno a la política de descentralización y las reformas municipales. Incluso las mujeres de los sectores populares urbanos que componen el movimiento social multifacético de las mujeres latinoamericanas, con su fuerte inserción en los espacios locales, no percibieron a la descentralización como una reforma del estado que les podría beneficiar. Aun a mediado de la década de 1990 se constataba en un estudio de organizaciones de base de pobladoras de Santiago de Chile, que entre las mujeres no se encuentra la noción de un estado descentralizado donde los niveles de gobierno tienen poder y ámbitos propios de decisión; el "ideal" para ellas si se quiere resolver un problema es llegar a La Moneda , sede del poder presidencial (Weisntein, 1995).

La debilidad, incapacidad y desprestigio de los municipios lógicamente no alentaban el cambio de perspectiva así como la marca "neoliberal" de las reformas generaba más suspicacias que adhesiones. Pero fue más bien la fuerza de atracción del estado central lo que se impuso, por sobre las iniciativas de descentralización del mismo estado. A inicios de la década de los noventa se comenzó a dar un giro de la mirada de género hacia lo local y la descentralización; los pensamientos y las voces de las mujeres entraron a la escena de los debates, los intercambios de experiencias y propuestas sobre el tema de la descentralización.

No se puede ignorar que el potencial de oportunidades de los espacios locales urbanos y rurales en América Latina están acechados por la realidad de la masiva pobreza y la feminización de la pobreza9 la cual se manifiesta, entre otros aspectos, en el fenómeno del aumento de hogares a cargo de una mujer sobre todo en las ciudades, las que son el principal sino el único sostén económico de la familia.

Resumiendo, la presencia y participación de las mujeres en los espacios locales, considerando su diversidad, reúne las siguientes características:

  • Los espacios locales adquieren especial importancia ya que son el mundo público con los que las mujeres se encuentran más familiarizadas y donde despliegan sus habilidades de participación como gestoras sociales para el mejoramiento de la calidad de vida de la familia y la comunidad.
  • Se proyecta su rol doméstico sobre el espacio público pero no se disminuyen o eliminan las desigualdades de género. La participación de las mujeres se concentra en cuestiones y tareas relativas a las necesidades básicas de la familia y la comunidad, mientras que los hombres se reservan la participación en los cargos de poder político en las organizaciones sociales y el gobierno local.
  • Se percibe y aprecia la participación femenina únicamente en función de ser intermediarias de fines de bienestar para otros y por la eficacia que garantizan en la realización de los programas. Predomina una concepción instrumental de la participación femenina asociada a graves problemas y emergencias sociales, como los de la pobreza.
  • Es inusual que se conciba y valore a las mujeres como sujetos sociales portadores de derechos propios, ni que se las aprecie como agentes de cambio en el desarrollo local.
  • Todavía prevalece la creencia entre autoridades municipales y líderes de la comunidad de que las mujeres representan un servicio público gratuito, disponible todo el tiempo y para todo problema o emergencia social. Las mismas mujeres contribuyen a reproducir dicha convicción debido a la socialización en los roles de género (madre, ama de casa, esposa) y a la división sexual del trabajo, que recarga sobre las mujeres las labores domésticas y el cuidado de los niños.
  • También aún prevalece la creencia de que las mujeres disponen de "más tiempo libre" que los hombres para dedicarse al servicio de las necesidades de la comunidad. Se da por descontado su disponibilidad incondicional ignorando las sobrecargas de trabajo, los desgastes físicos y emocionales y los malabarismos que tienen que hacer para darse el tiempo de cumplir con todas sus obligaciones de género.
  • Para las mujeres, principalmente de bajos ingresos, la participación en el mundo público local es más una obligación por necesidad que un derecho ciudadano a participar en los asuntos públicos.

En la denominada política "informal" o "comunitaria", que es una forma de hacer política desde del entorno social cotidiano, las mujeres se involucran en los asuntos de interés público y sus experiencias nos enseñan que:

    • establecen relaciones de fuerza y presión ante las autoridades locales;
    • demandan y gestionan recursos;
    • protestan, negocian y ejercen influencia;
    • contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida y al desarrollo local;
    • adquieren habilidades de ciudadanas competentes;
    • logran autoestima y prestigio social;
    • adquieren poder de liderazgo;
    • representan un efectivo patrón de participación social en la vida política local (Massolo, 1994).

Una paradójica dinámica de inclusión-exclusión envuelve la presencia y participación femenina en la esfera pública local. El hecho que hayan adquirido visibilidad y voz pública no significa que son reconocidos sus problemas específicos de género, ni son valoradas seriamente sus capacidades y contribuciones. La revalorización de los gobiernos locales en América Latina no ha corrido pareja a la revalorización de las mujeres como ciudadanas titulares de derechos.

Siendo la municipalidad la instancia de gobierno y representación política más próxima a la ciudadanía vinculada a los asuntos de la vida cotidiana, paradójicamente no ha facilitado el acceso de las mujeres a los cargos del poder municipal. Las municipalidades latinoamericanas carecen de pluralidad de género puesto que son mayoritariamente encabezadas por hombres. Claramente no se verifica una correlación positiva entre mayor cercanía del gobierno y mayor participación política formal de las mujeres. Por lo cual, el principio de proximidad que legitima particularmente al gobierno local, no funciona como principio que favorece la equidad de género en el acceso al poder municipal. Los gobiernos locales están marcados por la inequidad de género, aunque algunos cambios y avances están ocurriendo.

En cuanto al cargo de alcaldesa de acuerdo a la información recabada de 16 países - con un total de 15,828 municipios - las mujeres sólo representan 5,3% de ese total, la distribución por países se observa en el siguiente Cuadro 3.10

Cuadro 3 MUNICIPIOS Y ALCALDESAS DE AMÉRICA LATINA
Información de 16 países

País

Total Municipios

Alcaldesas %

Año

Argentina

2,130

6,4

1999

Brasil

5,559

5,7

2000

Bolivia

314

6,0

2002

Colombia*

1,091

7,0

2002

Costa Rica

81

12,3

1998

Chile

341

11,4

2000

Ecuador

215

2,3

2000

El Salvador

262

8,3

2000

Guatemala

331

0,9

1999

Honduras

298

9,7

2002

México

2,430

3,3

2002

Nicaragua

151

7,2

2000

Panamá

74

14,8

1999

Paraguay

213

5,6

2002

Perú**

2002

2,6

2002

Venezuela

336

4,7

2000

Total Municipios

15,828

 

 

Total Alcaldesas

842

5,3

 

*El total de municipios de Colombia es de 1103 pero 15% de los mismos se encuentran fuera del calendario electoral debido a destitución o muerte de alcaldes, delitos administrativos y el control territorial de los actores armados. Información proporcionada por la Fundación BUENGOBIERNO, Bogotá.

** Los municipios de Perú se dividen en Provinciales, 193, y Distritales, 1809. Información proporcionada por la Unión Peruana de Municipalidades (UPM).

Fuente: Elaboración propia en base a la información obtenida de las siguientes fuentes: Subsecretaría de Asuntos Municipales, Ministerio del Interior, Argentina; IBAM, Brasil; ACOBOL, Bolivia; FCM, Colombia; UNGL-Costa Rica; SERNAM, Chile; CPME/AMUME, Ecuador; ANDRYSAS/Las Dignas, El Salvador; ANAM, Guatemala; ANAMMH, Honduras; INAFED, Secretaría de Gobernación, México; AMUNIC, Nicaragua; AMUPA, Panamá; UPM, Perú; OPACI, Paraguay; Directorio Poder Legislativo y Municipal/Centro PROHOMBRE, Venezuela.

La proporción promedio en América Latina y la proporción en cada país poco ha variado desde la década de los años ’80.11 Tampoco ha variado significativamente el patrón territorial de ubicación de las alcaldesas, casi la mayoría en municipios rurales y pequeñas ciudades. Son excepciones las que acceden a gobiernos locales de ciudades capitales o metrópolis, como Marta Suplicy en Sao Paulo, Brasil.

En 2002 la Secretaría Mundial de IULA (actualmente fusionada en la nueva organización mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), presentó el Programa Global de Mujeres en el Gobierno Local cuyo objetivo es el estímulo a la representación equitativa de la mujer en la toma de decisiones de los gobiernos locales, y la integración transversal de género en el diseño de las políticas locales y la prestación de los servicios. En Santo Domingo, República Dominicana, se realizó la Conferencia Internacional "Las Mujeres en el Gobierno Local y la Toma de Decisiones", en septiembre de 2002, donde se discutieron los obstáculos a la participación femenina en los gobiernos locales, el rol de los partidos políticos, el rol de la asociaciones nacionales de municipalidades y de la redes de mujeres electas. También como parte del Programa Global se llevó a cabo el Seminario Regional de Conformación de la Red para la Equidad de Género, en la ciudad de Quito, Ecuador, en noviembre de 2003, con el fin de organizar la ejecución del proyecto "Mujeres en la Toma de Decisiones Locales", componente latinoamericano, que tiene el objetivo de promover una gobernabilidad participativa y equitativa en los gobiernos locales latinoamericanos, basada en los principios de equidad de género e igualdad de oportunidades. La Red se propone realizar la siguiente agenda de actividades en los países seleccionados (Perú, Bolivia, República Dominicana y Paraguay): aumentar el número de mujeres en cargos de elección popular y hacer del género una prioridad en todos los trabajos de las ciudades y los gobiernos locales; impulsar el fortalecimiento de redes nacionales de mujeres electas y de la red regional; elaborar materiales de capacitación y sistematización de experiencias de planificación con enfoque de género; recopilar información sobre la participación política en los países asociados a la red y crear una base de datos para la difusión de los mismos; promover la discusión relacionada con el tema de la participación política de las mujeres.12

Una importante novedad es la aparición en la escena pública local, nacional e internacional de asociaciones de mujeres municipalistas. Esta nueva visibilidad y empoderamiento de las mujeres autoridades locales a través de sus propias asociaciones y redes, es uno de los cambios cualitativos más significativos e innovadores junto con la introducción de la perspectiva de género en las políticas y los programas de la agenda municipal, que están ocurriendo en el nuevo panorama de los gobiernos locales latinoamericanos. La conformación de las asociaciones y redes responde en cada país a distintos contextos y procesos políticos y sociales, que de una u otra manera han facilitado la toma de decisiones de las mujeres involucradas, con el apoyo de ONGs y de la cooperación internacional. Ejemplos de estas asociaciones y redes son la: Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL); Asociación Nacional de Regidoras, Síndicas y Alcaldesas Salvadoreñas (ANDRYSAS); Red de Mujeres Munícipes del Paraguay; Unidad Temática "Género y Municipio" de la Red de Mercociudades.

La iniciativa pionera de asociación a escala regional es la Federación de Mujeres Municipalistas de América Latina y el Caribe (FEMUM-ALC), creada en la ciudad de Quito, Ecuador, en septiembre de 1998 en el marco del Foro "Género y Gobiernos Locales" organizado por IULA/CELCADEL y el PGU-ALC. La FEMUM-ALC cuenta con su Estatuto que la define como una organización regional de derecho propio, sin fines de lucro, con finalidad social y pública, técnica y política, cuyos objetivos entre otros son:

  • Servir de interlocutora entre las municipalidades de América Latina y el Caribe y las Asociaciones Nacionales de Mujeres Municipalistas.
  • Exigir e impulsar en los gobiernos, parlamentos y partidos políticos el derecho al porcentaje equitativo de participación, a través de cuotas electorales alternadas en los procesos de elección popular.
  • Contribuir al mejoramiento del nivel de eficiencia y eficacia en la gestión de las Concejalas o Regidoras en las municipalidades de la región.
  • Propiciar y facilitar la participación en el ámbito municipal de las ciudadanas en la toma de decisiones, en los presupuestos y en la ejecución de obras.

Proceso inédito e incipiente que va avanzando a pesar de las limitaciones y dificultades que encuentra en el camino, el asociacionismo de las mujeres autoridades locales ya cuenta con precedentes y experiencias en nuestros países latinoamericanos. Falta una mayor y más amplia difusión de las asociaciones y redes, que aún son poco conocidas y se hacen poco conocer, tal vez porque son los primeros pasos que se están dando y por los escasos recursos que disponen.

La innovación de género en los gobiernos locales

La típica interrelación entre las mujeres y los gobiernos locales era – aún es – la de peticionistas y beneficiarias pasivas en sus roles tradicionales de madre-esposa-ama de casa, ante autoridades municipales de visión paternalista, conservadora y asistencial. Haciendo como una "revolución" de trabajo de hormiga el cambio se ha ido filtrando y la innovación de género se ha ido insertando, como un rasgo del nuevo perfil institucional de los gobiernos locales latinoamericanos.13 Representa una innovación principalmente porque:

  1. Le da un giro radical al enfoque sobre las mujeres, al asumir el principio de equidad de género y el desafío de la igualdad de oportunidades en el proyecto político y la agenda del gobierno local;

  2. Responde a una nueva vinculación entre el gobierno local y la sociedad civil protagonizada por movimientos y organizaciones de mujeres, que demandan y proponen ante una alternativa de gobierno local con la que vale la pena articular consensos y proyectos.

  3. Implica una nueva voluntad política de abrir espacios y reformar estructuras de la administración municipal, para sentar las bases de la institucionalización de políticas y acciones afirmativas de equidad de género.

Nos faltan estudios de caso en profundidad y estudios comparados entre países y dentro de cada país sobre estos procesos y experiencias municipales de género, y es poco lo que se ha podido hacer de sistematizaciones y balances de los procesos y experiencias, de manera de compartir y difundir a nivel latinoamericano las lecciones aprendidas, los logros, las fortalezas y debilidades, y los desafíos de futuro. Sin embargo, ya contamos con un bagaje de información, conocimientos e intercambios que nos permiten dibujar un cuadro de luces y sombras que refleja la nueva visibilidad y protagonismo de las mujeres en la arena local.

En las ciudades de América Latina y el Caribe, especialmente en las dos últimas décadas del siglo XX, se constató que paralelamente a los graves problemas de pobreza, exclusión e inequidad de género y, más allá del masivo involucramiento de las mujeres en procesos de mejoramiento de las condiciones de vida, habitaciones y de acceso a servicios públicos, se ha desarrollado una progresiva movilización de las mujeres con el objeto de incidir en la política pública y participar en la toma de decisiones al nivel local, para forjar cambios que les sean beneficiosos y que construyan sociedades locales más equitativas. Dicha movilización provoca gran demanda de intervención y tiene un sinnúmero de implicaciones prácticas que determinan el accionar institucional (Palacios, 2003: 55).

Evidentemente coinciden en América Latina cambios políticos significativos que vinculan a los movimientos organizados de mujeres (y otros sectores de la sociedad civil) con proyectos democráticos alternativos de gobierno local, abriendo así canales de expresión de demandas y propuestas de género que tienen en la mira el espacio político-institucional de la municipalidad. Es decir que en la gestación de la innovación local en materia de políticas de equidad de género, encontramos la incidencia efectiva de organizaciones de mujeres comprometidas con las luchas por los derechos de la mujer y los intereses estratégicos de género. Algunos ejemplos son la: Comisión de la Mujer de la Intendencia Municipal de Montevideo, Uruguay; el Centro Municipal de la Mujer de la Municipalidad de Vicente López, Argentina; la Concejalía de la Mujer de la Alcaldía Municipal de San Salvador, El Salvador; el Instituto de las Mujeres del Gobierno del Distrito Federal, México; la Coordinadora Especial de la Mujer de la Prefeitura de Sao Paulo, Brasil; la Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina; la Dirección de Políticas de Género de la Municipalidad de Asunción, Paraguay; los Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO) entre mujeres y hombres del Cantón Cuenca, Ecuador, y de la Municipalidad de Rosario, Argentina.

Una herramienta participativa como la planeación estratégica ha tenido una interesante experiencia de enfoque de género en el caso de Cochabamba, Bolivia, donde una ONG que trabaja con las mujeres de los barrios, aprovechando el nuevo escenario abierto por las leyes de Descentralización y Participación Popular, aceptaron el desafío de incorporar el enfoque de género en los procesos de planeación municipal. Con el apoyo técnico de la Universidad de Toronto, se elaboró la propuesta del Plan de Desarrollo Estratégico con Enfoque de Género (2000), construida desde la sociedad civil para ser integrada al Plan Estratégico del Municipio Cercado (donde se encuentra la ciudad de Cochabamba). Se elaboraron diagnósticos participativos en talleres que permitieron definir la problemática territorial diferenciada de los barrios, poniendo énfasis en la situación de las mujeres y en hacer visible los problemas de género por edades y sectores de la población femenina. Por cada problema detectado se definieron objetivos estratégicos, acciones estratégicas y responsables. Uno de los hallazgos fue la mínima existencia de políticas y programas municipales con enfoque de género.

Conclusiones abiertas

Tanto el nuevo perfil del gobierno local como la inclusión de la perspectiva de género en las políticas y programas de la agenda municipal, son procesos emergentes, novedosos y experimentales que se mueven entre las tensiones de lo viejo que se resiste a cambiar y lo nuevo que empuja por prevalecer. La larga y profunda historia de gobiernos municipales débiles, ineficientes, corruptos y autoritarios no se borra fácilmente en una o dos décadas. La larga y profunda historia de opresión, discriminación y marginación de las mujeres latinoamericanas tampoco. Los espacios locales condensan y reflejan la profundidad y persistencia de los obstáculos y limitaciones, así como también las capacidades de realizar cambios y las potencialidades de desarrollo humano con equidad de género que contienen.

La relación entre las mujeres y los gobiernos locales latinoamericanos nos enseña la paradoja de que no por cercano es más accesible, es decir: siendo la instancia de representación política y de gobierno más próxima y tangible a la ciudadanía, vinculada a asuntos de la vida cotidiana, no ha facilitado el mayor acceso de las mujeres a los cargos electivos, ni son más sensibles a la equidad de género (excepto unos pocos). Las municipalidades siguen marcadas por la falta de pluralidad de género que empobrece la democracia local. También el panorama latinoamericano nos muestra las siguientes tendencias:

    • Las políticas de descentralización y las reformas municipales no han incidido significativamente en la mayor apertura y acceso de las mujeres al poder municipal, ni han promovido la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. El desafío es contribuir a darle una reorientación conceptual a las políticas públicas de descentralización y las reformas municipales, hacia la adopción y promoción del principio de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
    • La inequidad de género se mantiene en el patrón territorial de ubicación de las alcaldesas: la mayoría de ellas en zona rurales y pequeños o medianos centros urbanos, pocas en ciudades capitales y metrópolis. El desafío es trabajar en todos los frentes y por todos los medios la sensibilización en equidad de género, la toma de conciencia en torno a los derechos de las mujeres y las formas de discriminación, abiertas o encubiertas, que persisten.
    • La gran importancia que reviste la promoción, impulso y apoyo de organismos y redes internacionales como IULA, FLACMA, PGU-ALC, UNIFEM, RED URB-AL 12, para otorgarle reconocimiento, apoyo y legitimidad a los asuntos de género en la nueva agenda de los gobiernos locales. El desafío es aumentar los recursos y ampliar mucho más los alcances de influencia y apoyo de estos organismos y redes.
    • El rol clave que desempeñan los movimientos de mujeres, las ONG feministas y las concejalas (o regidoras) en los planteamientos de demandas y las propuestas de inclusión de políticas y programas de equidad de género, dentro de las estructuras políticas y administrativas de los gobiernos locales, que se presentan como alternativas de proyectos políticos democráticos. El desafío es procurar evitar las divisiones, rivalidades y atomización de los movimientos y ONG, manteniendo la visión estratégica de género por sobre los conflictos coyunturales y los vaivenes de la política local.
    • La emergencia de un nuevo perfil de gobiernos locales promotores y defensores de los derechos humanos de las mujeres y de la equidad de género. La mayoría de estos gobiernos locales sobresalientes son encabezados por alcaldes14 , lo que nos demuestra que existen hombres en el poder municipal sensibles y abiertos a los problemas y demandas de género, capaces de apoyar la innovación que significa la perspectiva de género y las acciones afirmativas. Un desafío de los más complicados es consolidar la institucionalización de las políticas de equidad de género y de las instancias encargadas de implementarlas, que perdure a través de y a pesar de los cambios políticos electorales, incluso continuando el mismo partido político.
    • Las iniciativas y las experiencias de asociación y redes entre mujeres autoridades locales en algunos países, y a escala regional, nos están señalando un cambio impresionante en la participación femenina a nivel municipal, que les permite su empoderamiento e inclusión en la escena pública nacional e internacional como protagonistas con voces y decisiones propias. El desafío es promover y apoyar las asociaciones y redes fortaleciendo las ya existentes, así como estimular la conformación de nuevas pero genuinamente constituidas a partir de iniciativas, consensos y autodeterminación de las propias mujeres autoridades locales en funciones y ex autoridades.

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