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Parte 3 / 4
¿Crisis de descomposición y colapso del sistema de
partidos?
 No
obstante la volatilidad electoral y las enormes deficiencias de los partidos
como organizaciones, el sistema de partidos pudo desarrollar un grado
notable de estabilidad política basada en acuerdos y gobiernos de coalición
hasta 2000. En una etapa crítica para la supervivencia de la democracia como
fue el gobierno de la UDP, los liderazgos políticos tuvieron la capacidad de
adaptación a los nuevos problemas que planteaba la necesidad de crear
condiciones necesarias para la estabilidad y gobernabilidad del país.
Desarrollaron estilos más adecuados al desarrollo democrático como la
flexibilidad política, la capacidad de compromiso y búsqueda de consensos.
¿Cómo explicar entonces la profunda crisis actual del sistema de partidos
políticos? ¿Qué causas estructurales y/o coyunturales están en la raíz de
este proceso de involución? Sin suponer un enfoque determinista, pienso que
una explicación satisfactoria debe combinar factores causales tanto
estructurales como coyunturales que empezaron a manifestarse en el gobierno
de Banzer (1997-2002) y finalmente hicieron explosión en la gran crisis que
sobrevino después de las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2002.
El débil gobierno de coalición de Sánchez de Lozada nació determinado por la
polarización y el bloqueo entre parlamento y ejecutivo que fueron las dos
consecuencias de carácter coyuntural más importantes en las que se
condensaron aquellos problemas y limitaciones que los partidos políticos
fueron acumulando y no pudieron superar a lo largo de la década de los
noventa.
Una primera causa con implicaciones graves fue que las
coaliciones gubernamentales llegaron a convertirse en mecanismos
insuficientes de gobierno que provocaron la desnaturalización y desaparición
del concepto y práctica de una oposición parlamentaria crítica y
responsable. Similar a las experiencias de concertación y consenso entre
partidos en la Colombia del Frente Nacional y en la Venezuela del Pacto de
Punto Fijo, la política boliviana fue, en efecto, una política de acuerdos
entre los líderes máximos de los partidos, algo así como una "conversación
entre caballeros". Los partidos se habían afirmado como sujetos
fundamentales de la política dentro del contexto institucional que definí
como democracia pactada y presidencialismo parlamentarizado (Mayorga 1991,
2001c). Pero este tipo de democracia pactada decayó generando un estilo de
hacer política hermético y prebendalista así como un serio aflojamiento de
los nexos de los partidos con la sociedad civil.
Una segunda causa es la transformación de los partidos de
mediadores entre el Estado y la sociedad en actores integrados al poder
estatal que se produjo simultáneamente con la estabilidad política lograda.
Es decir, la creciente penetración entre el Estado y los partidos implicó
que todos los partidos importantes del sistema compartieran los recursos del
Estado. Dado el control irrestricto de las instituciones estatales por los
partidos políticos, el sistema de partidos se volvió un sistema
autorreferente y de autoservicio; en el fondo, un sistema de
partidos-cartel.10 Gobiernos
estables de coalición transformaron al Estado en una estructura de
incentivos y beneficios que absorbió a los partidos relevantes y pequeños.
De forma paralela, los partidos se transformaron en máquinas electorales y
agencias de distribución de cargos públicos y apropiación de recursos
estatales desprendiéndose de sus referentes ideológicos y programáticos y
relegando sus funciones de articuladores entre la sociedad y el Estado. No
pudieron ni quisieron percibir la necesidad de establecer nexos más
complejos y creativos con la sociedad civil.
La tercera causa reside en que esta doble transformación de
los partidos políticos remató en un modelo hermético de gobernabilidad y en
la deformación de la política de acuerdos interpartidarios como principio de
formación de gobiernos de coalición. Intereses particularistas se fueron
imponiendo sobre objetivos programáticos en las políticas gubernamentales.
El modelo de gobernabilidad se desfiguró en los dos últimos gobiernos con el
mero clientelismo y la repartición de cargos desplazando a segundo lugar los
aspectos programáticos y la política de negociación con las organizaciones
sociales. Por otro lado, los pactos políticos no se ampliaron a pactos
sociales y, al final, los gobiernos de coalición con amplia mayoría
parlamentaria terminaron suspendidos en el vacío. Los partidos dejaron de
ser mecanismos eficaces de agregación y canalización de demandas y
conflictos sociales y, sobre todo, mediadores entre la sociedad y el Estado.
Como consecuencia, los gobiernos de coalición y las mayorías parlamentarias
dejaron también de ser gestores de políticas públicas eficaces quedando
inermes ante la ofensiva de los nuevos movimientos sociales indígenas y
otras organizaciones sociales. La política se redujo al manejo mezquino del
poder de facciones y camarillas carentes de visión de gran política ni de
Estado. Fue sinónimo de vulgar negocio y de acceso al empleo para
desocupados de diversos sectores sociales y, por supuesto, de
enriquecimiento ilícito. El resultado perverso y negativo para la
legitimidad democrática fue que los partidos, que tuvieron responsabilidad
de gobierno, dilapidaron su capital político, corrompieron la política y, al
final, desvirtuaron la democracia pactada.
La cuarta causa consiste en procesos de democratización
interna que no alteraron el control caudillista de los líderes sobre las
organizaciones partidarias. Se hizo evidente la contradicción aún imperante
entre el sistema multipartidista competitivo y la organización interna
antidemocrática de la mayoría de los partidos. La renovación regional y
local de los partidos, en gran medida por presiones desde abajo ligadas a la
ley de participación popular, no abrió suficientemente los cauces necesarios
para lograr un impacto en las direcciones nacionales de los partidos.
Se puede identificar también una quinta causa estructural
que explica el declive de los partidos políticos: las deficiencias de su
organización interna repercutieron en la importante dimensión de la calidad
del liderazgo político que no sólo no se pudo elevar, sino que fue
descendiendo dramáticamente a niveles de incompetencia e irresponsabilidad.
Como lo demuestran los gobiernos de Banzer (1997-2002) y Sánchez de Lozada
(6 de Agosto de 2002- 17 de Octubre de 2003), los líderes gubernamentales no
estuvieron a la altura de la complejidad de los problemas económicos y
sociales que enfrenta el país y menos tuvieron la capacidad para resolver
conflictos y negociar acuerdos con los actores sociales. Gran parte de la
clase política no logró desarrollar la competencia profesional de sus
cuadros de dirección, lo cual incidió negativamente en la capacidad de
gestión gubernamental. La aplicación del nuevo sistema electoral para la
elección de más de la mitad de los diputados en distritos uninominales fue
también una causa adicional significativa: fortaleció la representatividad
del sistema político y llevó a la renovación del 70% de la Cámara, pero tuvo
efectos negativos al reducir los ya bajos niveles de profesionalización de
los parlamentarios. Los diputados por distritos uninominales son más
representativos, pero mucho menos competentes (Mayorga 2000). La crisis de
los partidos se refleja, en consecuencia, como una grave crisis de liderazgo
político sin alternativas visibles de renovación en el momento histórico
actual. En la crisis de octubre de 2003, gran parte del liderazgo
político dejó de ser adecuado y funcional para asegurar la viabilidad y la
continuidad del sistema democrático. Si la democracia política es un "método
competitivo de reclutamiento de lideres" (Sartori 1988: 198), hay muchas
evidencias de que –por lo menos en la última década- en Bolivia no ha
servido suficientemente a tal efecto.11
Un sexta causa reside en el carácter limitado del proceso de
modernización del Estado. Las prácticas patrimonialistas de los partidos
vulneraron y erosionaron los avances institucionales de la democracia. Esto
suena a paradoja porque Bolivia fue considerada en el panorama
latinoamericano como unos de los países reformadores más agresivos y como un
"show case" por la aparente y feliz convergencia del ajuste estructural y el
rediseño de las instituciones políticas. Sin embargo, la crisis actual del
Estado desnuda claramente los límites del proceso de institucionalización.
De hecho, no pudo cristalizar una política coherente y sostenida de
modernización y construcción estatal al imponerse un estilo de
institucionalización perversa; es decir, un proceso de reformas
institucionales deformado por las prácticas patrimonialistas de los
partidos. Las diversas reformas institucionales (participación popular,
descentralización, reforma del poder judicial, etc.) fueron contradichas y
contrarrestadas por intentos reiterados para conservar simultáneamente cotos
reservados de control partidario, de prebendas y beneficios. Es decir, las
nuevas instituciones no fueron suficientemente acompañadas ni reforzadas por
cambios en los comportamientos y prácticas tradicionales de los liderazgos y
partidos ni por la reorganización de la burocracia estatal de acuerdo a
criterios de eficacia y competencia. Hay muchos argumentos para afirmar que
la modernización del Estado fue en varios campos ficticia y que hubo, por el
contrario, una seria erosión del Estado porque las reformas fueron corroídas
por el manejo arbitrario del poder, como ocurrió con la descentralización,
minando la capacidad estatal para afrontar demandas económicas y sociales
así como para articular políticas de integración nacional.
Por último, es necesario referirse a una causa coyuntural:
el estancamiento económico desde 1999, por efecto de la recesión
internacional, se reflejó en la caída del crecimiento económico de una tasa
promedio de 4% del PIB en la década de los noventa a un promedio de apenas
el 2% del PIB entre 1999 y 2002. En una economía que sigue atrapada en el
modelo tradicional de desarrollo sustentado en la exportación de materias
primas de bajo valor agregado y, por tanto, de una economía vulnerable y
dependiente del apoyo externo, las políticas económicas liberales y de
fomento de la inversión externa generaron un desarrollo muy desigual de las
regiones y de la distribución de ingresos. Además, el descenso de la
economía fue agravado por una agresiva política de erradicación de la hoja
de coca que tuvo el efecto de una contracción del PIB en un 8% en los
últimos años.
Todos estos factores estructurales y coyunturales aceleraron
un proceso de erosión de los poderes del Estado. Su capacidad para decidir
sobre políticas públicas y su autoridad para implementarlas fueron
seriamente cuestionadas. Se multiplicaron y agudizaron los conflictos
sociales y los partidos más importantes del sistema se deslegitimaron en los
dos últimos gobiernos de coalición como actores responsables y eficientes de
gobierno y gestión estatal; no reaccionaron eficazmente con políticas
públicas adecuadas a los problemas del desempleo, la pobreza y la corrupción
al mismo tiempo que –en medio de la degeneración facciosa de la política- se
cebaban en el uso predominantemente patrimonialista de los recursos del
Estado. En el gobierno de Banzer se estableció una peligrosa dinámica no
mediatizada institucionalmente entre el Estado y la sociedad creándose un
círculo vicioso de movilizaciones, demandas y chantajes de toda naturaleza
frente a las cuales el gobierno adoptaba la posición de ceder y capitular.
Pero no sólo el poder ejecutivo se debilitó.12
Las demás instituciones del Estado como el parlamento, los gobiernos
regionales y locales tampoco pudieron intervenir como articuladores y
canalizadores de las demandas y conflictos sociales. En efecto, todas las
instituciones principales del sistema democrático se debilitaron de tal
manera que lo que empezó como falta de rumbo de la coalición de Banzer y
crisis de la gestión gubernamental derivó progresivamente en una crisis de
Estado -que afectó al poder ejecutivo, al parlamento, a las fuerzas armadas,
la policía- y que se prolongó y acentuó en el gobierno de Sánchez de Lozada
hasta su derrumbe en octubre de 2003.
En este efímero gobierno se vislumbraron claramente la
decadencia de las coaliciones gobernantes y la parálisis estatal. La
coalición de Sánchez de Lozada, enfrascada en el mezquino juego de la
distribución de puestos en la administración del Estado, fue incapaz de
imprimir cambios necesarios de rumbo a la política y menospreció la
capacidad de movilización de movimientos contestatarios cayendo víctima de
la paradoja de un gobierno de coalición con mayoría parlamentaria, pero
paralizado en su capacidad de decisión. De hecho, en un escenario de
polarización entre el ejecutivo y la oposición del MAS y de movimientos
radicales, el gobierno no pudo tomar en absoluto ninguna decisión importante
ni hacer aprobar o hacer aceptable ninguna ley relevante referida a los
temas esenciales –reactivación económica, reducción del déficit fiscal,
política de exportación e industrialización del gas, política de la hoja de
coca vinculada al desarrollo basada en el desarrollo alternativo. El
estrepitoso fracaso del gobierno de Sánchez de Lozada exacerbó entonces la
perversa herencia que dejó el gobierno de Banzer: la crisis económica, la
bancarrota de la autoridad del Estado, el divorcio Estado-sociedad y el
desprestigio de los partidos políticos y el crecimiento de movimientos
políticos anti-sistémicos. Y ambos gobiernos marcaron en dos etapas
consecutivas un proceso de agotamiento de los partidos relevantes que más
parece presagiar el hundimiento del sistema de partidos. En conclusión,
factores causales tanto estructurales como coyunturales confluyeron en los
gobiernos de Banzer y Sánchez de Lozada determinando un proceso regresivo de
ingobernabilidad e incertidumbre.
Notas
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